下面是范文網(wǎng)小編整理的廣州城中村改造3篇(廣州市推進城中村整治改造)，供大家賞析。
廣州城中村改造1
6月13日,縣長牛春堡，縣委常委、副縣長方業(yè)生在縣政府辦、財政、發(fā)改、國土、住建、公安等部門和孫口鄉(xiāng)、城關鎮(zhèn)主要負責同志陪同下，先后到孫口鄉(xiāng)高莊村、曹嶺村，城關鎮(zhèn)臺前村、姜樓村、李皮匠村城中村改造現(xiàn)場調(diào)研城中村改造工作。每到一處，牛春堡都仔細查看工程建設進展情況，詳細了解目前工程開發(fā)建設存在的困難和問題，并就城中村改造工作提出了指導性意見。
牛春堡指出，城中村改造是推進城鎮(zhèn)化進程的重要環(huán)節(jié)，是提高縣城整體對外形象、改善城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活條件的有力抓手，各級各有關部門一定要站在關注民生、改善民生的高度，切實把這項惠及群眾的好事辦好、實事辦實。牛春堡要求：一要科學調(diào)度，加快項目建設。要結合城中村改造村的實際情況，制定科學合理的工作方案，按照既定時間節(jié)點，有步驟、分層次，積極穩(wěn)妥地推進城中村改造工作，力爭項目工程早開工、早建成、早見效。二要科學規(guī)劃，搞好配套建設。要充分利用和挖掘現(xiàn)有資源，堅持高標準、高起點規(guī)劃，強化精品意識，確保工程質量，打造改造開發(fā)亮點。同時，要統(tǒng)籌考慮改造工程的綠化、亮化等配套設施建設，做到城中村改造與配套設施同步建設。三要以人為本，保障群眾利益。城中村改造工作要堅持以人為本，堅持公益性的原則，從大局、從群眾的意愿著想，以群眾利益為重，切實維護好群眾利益，堅決杜絕和避免與民爭利的現(xiàn)象發(fā)生。四要強化宣傳，營造良好氛圍。要深入細致地做好宣傳教育工作，多渠道、全方位地向廣大群眾宣傳拆遷改造的意義和政策，切實做細、做透、做實群眾思想工作，爭得群眾理解和支持，努力將城中村改造變成群眾的自覺行動。五要密切協(xié)作，優(yōu)化建設環(huán)境。孫口鄉(xiāng)、城關鎮(zhèn)和縣發(fā)改、住建、國土、財政、公安等部門要各司其職，各負其責，加快辦理項目建設相關手續(xù)，全力為城中村改造工作搞好服務，積極為項目建設創(chuàng)造良好的施工環(huán)境。（縣政府辦公室信息科）
河南省濮陽市人民政府關于印發(fā)《濮陽市城中村改造建設實施細則》的通知
華龍區(qū)人民政府，高新區(qū)管委會，市人民政府有關部門：
《濮陽市城中村改造建設實施細則》已經(jīng)市人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請結合實際，認真貫徹執(zhí)行。
二○○八年八月二十一日 濮陽市城中村改造建設實施細則
第一章 總 則
第一條 為加強濮陽市城中村的規(guī)劃建設與管理，合理利用城市用地，促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，貫徹落實科學發(fā)展觀，實現(xiàn)全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的目標，制定本細則。
第二條 城中村改造建設范圍濮陽市城中村改造建設的范圍是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設用地范圍內(nèi)的各行政村或享有對集體資產(chǎn)處置權的自然村。城中村改造建設的重點是被已建成區(qū)包圍和將要被新建成區(qū)包圍的行政村或享有對集體資產(chǎn)處置權的自然村。范圍確定在盤錦路以西、湯臺鐵路以北、濮上路兩側、綠城路兩側的城中村。該范圍以外的城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村，條件成熟一個改造一個。
第三條 堅持政府引導、統(tǒng)一規(guī)劃、市場運作的原則，積極吸引社會資金參與城中村改造建設。
第四條 通過改造建設，逐步完成村民變?yōu)槭忻?，集體土地變?yōu)閲型恋兀姓遄優(yōu)樯鐓^(qū)，村民待遇變?yōu)槭忻翊龅乃膫€轉變。
第二章 規(guī)劃建設管理
第五條 城中村改造的各項建設活動，實行統(tǒng)一的監(jiān)督管理，嚴格按照法定的建設審批程序實施建設。
第六條 城中村的改造建設，應當優(yōu)先安排基礎設施以及公共服務設施的建設，因地制宜、節(jié)約用地，合理進行建設，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和可持續(xù)發(fā)展。
第七條 城中村改造建設確定的建設用地規(guī)模、基礎設施、公共服務設施用地以及其他需要依法保護的用地，禁止擅自改變用途。
第八條 城中村改造建設項目核準。城中村改造建設總體規(guī)劃批復后，建設單位應編制項目申請報告報市發(fā)改部門核準，同時附用地預審意見。
第九條 以劃撥方式提供國有土地使用權的，建設單位在報送市發(fā)改部門核準前，應當向市規(guī)劃主管部門申請核發(fā)選址意見書。
前款規(guī)定以外的建設項目不需要申請選址意見書。
第十條 以劃撥方式提供國有土地使用權的建設項目，經(jīng)市發(fā)改部門核準后，建設單位應當向市規(guī)劃主管部門提出建設用地規(guī)劃許可申請，由市規(guī)劃主管部門依據(jù)城中村總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃核定建設用地的位置、面積、允許建設的范圍，核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證。
建設單位在取得建設用地規(guī)劃許可證后，方可向縣級以上地方人民政府土地主管部門申請用地，經(jīng)縣級以上人民政府審批后，由土地主管部門劃撥土地。
第十一條 以出讓方式提供國有土地使用權的，在國有土地使用權出讓前，市規(guī)劃主管部門應當依據(jù)城中村總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃，提出出讓地塊的位置、使用性質、開發(fā)強度等規(guī)劃條件，作為國有土地使用權出讓合同的組成部分。未確定規(guī)劃條件的地塊，不得出讓國有土地使用權。
以出讓方式取得國有土地使用權的建設項目，在簽訂國有土地使用權出讓合同后，建設單位應當持建設項目的核準、備案文件和國有土地使用權出讓合同，向市規(guī)劃主管部門申請領取建設用地規(guī)劃許可證。
市規(guī)劃主管部門不得在建設用地規(guī)劃許可證中，擅自改變作為國有土地使用權出讓合同組成部分的規(guī)劃條件。
第十二條 進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向市規(guī)劃主管部門申請辦理建設工程規(guī)劃許可證。
申請辦理建設工程規(guī)劃許可證，應當提交使用土地的有關證明文件、建設工程設計方案等材料。需要建設單位編制修建性詳細規(guī)劃的建設項目，還應當提交修建性詳細規(guī)劃。對符合控制性詳細規(guī)劃和規(guī)劃條
件的，由市規(guī)劃主管部門核發(fā)建設工程規(guī)劃許可證。
市規(guī)劃主管部門應當依法將經(jīng)審定的修建性詳細規(guī)劃、建設工程設計方案的總平面圖予以公布。
第十三條 涉及修改控制性詳細規(guī)劃和經(jīng)依法審定的修建性詳細規(guī)劃、建設工程設計方案的總平面圖，按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》有關規(guī)定執(zhí)行。
第三章 土地管理
第十四條 城中村改造必須使用國有土地。城中村土地未轉為國有土地的，不得轉讓、出租、抵押；未經(jīng)批準私自進行開發(fā)改造的，按違法用地查處。
第十五條 在城市建成區(qū)內(nèi)，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地可依法轉為國有。村(組)使用的土地，經(jīng)村民(股東)大會或代表大會同意，按土地利用現(xiàn)狀依照法定程序轉為國有后，依法確認國有土地劃撥使用權，辦理國有土地使用證。
第十六條 在城市建成區(qū)外，城中村改造項目按照土地利用總體規(guī)劃，依法辦理農(nóng)用地轉用和征收審批手續(xù)后，將集體所有的土地依法轉為國有。
第十七條 新建安置村民的住宅、村集體辦公用房、集體福利設施、集體公益設施房、公共綠地及配套的市政公用設施用地，可按劃撥方式供地。
第十八條 用于工副業(yè)生產(chǎn)或建設商業(yè)市場的生活保障用地，可按留地安置方式供地，也可與用于補償城中村改造投入的房地產(chǎn)開發(fā)建設用地一起按招標、拍賣、掛牌方式出讓。
第十九條 用于補償城中村改造投入的房地產(chǎn)開發(fā)建設用地，按照有關規(guī)定采取招標、拍賣、掛牌方式出讓。
第二十條 規(guī)定安置開發(fā)比以外的土地，納入市人民政府統(tǒng)一收購儲備。
濮陽市人民政府關于印發(fā)濮陽市城中村建設改造管理辦法的通知
（濮政〔2007〕63號）
華龍區(qū)人民政府，高新區(qū)管委會，市人民政府各部門：
《濮陽市城中村建設改造管理辦法》已經(jīng)市人民政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請結合實際，認真貫徹執(zhí)行。
二○○七年九月十一日
濮陽市城中村建設改造管理辦法
第一條 為加強濮陽市城中村的規(guī)劃建設與管理，保障合理利用城市用地，完善城中村的各項基礎設施，把我市城中村改造建設成為城市新型社區(qū)，根據(jù)《城市規(guī)劃法》、《土地管理法》等國家、省有關法律、法規(guī)的規(guī)定，制定本辦法。
第二條 城中村建設改造的范圍和重點濮陽市城中村建設改造的范圍是城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設用地范圍內(nèi)的各行政村或享有對集體資產(chǎn)處置權的自然村。城中村建設改造的重點是被已建成區(qū)包圍和將要被新建成區(qū)包圍的行政村或享有對集體資產(chǎn)處置權的自然村。
第三條 建設改造的標準和目標建設改造的標準：通過城中村的建設改造，使其各項建設有利于保障城市總體規(guī)劃的順利實施，將這些村莊改建成為基礎設施配套完善、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、物業(yè)管理匹配的城市新型社區(qū)。工副業(yè)用地的安排應符合城市總體規(guī)劃用地布局，住宅應建設為多層和高層住宅，各項建設應滿足城市景觀規(guī)劃要求，成為城市建設新的亮點。建設改造的目標：通過城中村的建設改造，改善城中村居民的生產(chǎn)生活條件，使集體經(jīng)濟組織和村民從形式到內(nèi)容完全融入城市化管理范疇。城中村集體以經(jīng)營性不動產(chǎn)為主要載體轉制成立股份制公司，村民成為股民，取得長期生產(chǎn)生活與經(jīng)營發(fā)展條件。逐步完成村民變?yōu)槭忻瘛⒓w土地變?yōu)閲型恋?、行政村變?yōu)樯鐓^(qū)的三個轉變。通過城中村的建設改造，改善城市環(huán)境和居民生活環(huán)境，利用社會資金完善城市基礎設施，增強城市功能，促進社會治安的好轉，減輕勞動就業(yè)壓力，推動經(jīng)濟發(fā)展。
第四條 城中村建設改造的基本方針堅持政府主導，市場運作，群眾自愿，區(qū)級負責，統(tǒng)一規(guī)劃，因地制宜，一村一案，有序實施。
第五條 城中村建設改造的基本原則
（一）城中村的建設改造，應充分考慮城中村居民的利益，立足于改善其生活環(huán)境，保障其經(jīng)濟來源，充分關注中低收入人群，維護社會穩(wěn)定和公共安全。
（二）城中村規(guī)劃編制應遵循節(jié)約用地的原則。城中村居民住宅區(qū)一律按城市居住區(qū)的標準進行規(guī)劃設計，不得采用單門獨戶的住宅建設模式；其它各項建設用地也必須按城市建設用地標準進行控制。
（三）城中村建設改造規(guī)劃編制應服從城市總體規(guī)劃用地布局，其居住、商服、工副業(yè)用地的安排應符合城市總體規(guī)劃和地段控制性詳細規(guī)劃要求，避免各項用地混雜現(xiàn)象。工業(yè)項目必須安排在工業(yè)區(qū)內(nèi)，城市中心區(qū)的城中村村辦企業(yè)用地可由政府出面協(xié)調(diào)進行土地置換。
（四）城中村建設改造要貫徹高起點規(guī)劃、高標準建設的原則，在保障土地合理利用的同時，注重城市景觀環(huán)境的創(chuàng)造，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和可持續(xù)發(fā)展。
（五）城中村建設改造要堅持陽光作業(yè)，提高拆遷、安置、補償?shù)裙ぷ鞯耐该鞫?，實行政務公開，接受城中村居民和社會各界的監(jiān)督。
第六條 城中村建設改造工作的組織機構為加強對城中村建設改造工作的組織領導，市政府成立城中村建設改造領導小組，下設辦公室，統(tǒng)一領導、組織、協(xié)調(diào)城中村建設改造工作。華龍區(qū)、高新區(qū)在市政府的統(tǒng)一領導下，成立城中村建設改造領導小組，下設辦公室，具體負責本區(qū)范圍內(nèi)城中村建設改造的組織實施工作。市建設、國土資源、財政、發(fā)改、監(jiān)察、審計、人防、公安、消防、電力、通訊等有關部門應在各自的職責范圍內(nèi)，做好城中村建設改造的管理和服務工作，按法定程序辦理城中村建設改造的各種手續(xù)。
第七條 城中村建設改造工作實行市、區(qū)兩級管理，各自的主要職責是：市政府城中村建設改造領導小組及其辦公室（以下簡稱“市改造辦”）的主要職責：①出臺政策。負責擬定和出臺我市城中村改造的有關政策。②規(guī)劃控制。負責審定各城中村建設改造的具體方案、提出規(guī)劃條件和技術要求。③組織審批。審批各區(qū)上報的城中村建設改造方案。④監(jiān)督管理。監(jiān)督管理城中村改造建設資金征收與使用，監(jiān)督管理各區(qū)及改造村的安置住宅與公共用房、集體經(jīng)濟用房和開發(fā)房的建設實施。⑤協(xié)調(diào)調(diào)控。協(xié)調(diào)城中村改造過程中與相關部門的關系，調(diào)控城中村改造中跨村、跨區(qū)規(guī)劃用地調(diào)整及資金調(diào)控等問題。區(qū)級政府城中村建設改造領導小組及其辦公室（以下簡稱“區(qū)改造辦”）的主要職責：①篩選改造村。負責對本區(qū)城中村進行調(diào)查摸底，篩選改造試點村和實施改造村。②擬定方案。按照一村一案的原則，依照總體規(guī)劃擬定改造試點村、實施改造村的改造方案。③組織申報。將城中村建設改造方案上報市城中村改造領導小組及其辦公室審批。④組織實施。按照批準的建設改造實施方案，組織拆遷、安置、建設等實施過程中的具體工作。⑤群眾工作。負責協(xié)調(diào)村委會、居委會、街道辦事處及被改造村的群眾工作。⑥資金監(jiān)管。監(jiān)督管理本區(qū)城中村的建設改造資金，負責各方資金分配與平衡。
第八條 城中村建設改造規(guī)劃編制及審批程序
（一）區(qū)改造辦按照村莊現(xiàn)狀情況提出建設改造申請報市改造辦審批，申請書應包括以下內(nèi)容：
1．村莊建成區(qū)1/1000 現(xiàn)狀圖；
2．村集體用地1/2000-1/5000 現(xiàn)狀圖；
3．村莊所屬戶籍管理部門的戶籍證明材料，包括總人口、分年齡段（5 年）人口數(shù)、男女比例；
4．村集體現(xiàn)有經(jīng)濟實體基本情況說明；
5．村集體經(jīng)濟發(fā)展設想，包括村集體經(jīng)濟管理模式，股份制企業(yè)成立方案；
6．村莊總體規(guī)劃設想，包括各類建設用地布局、面積、住宅及其它各類建筑面積等。
（二）市改造辦根據(jù)城-市總體規(guī)劃和區(qū)改造辦的申請核發(fā)規(guī)劃設計條件，其內(nèi)容包括：
1．城中村規(guī)劃用地范圍-安置村民的住宅用地范圍、各項基礎設施用地范圍、生活保障用地范圍（含村辦企業(yè)、商業(yè)市場等）、補償建設投入的開發(fā)用地范圍；
2．各項技術經(jīng)濟指標-建筑密度、容積率、綠地率、建筑高度、退線要求等；
3．對村集體經(jīng)濟發(fā)展方案的審定。
（三）區(qū)改造辦根據(jù)市改造辦的規(guī)劃設計條件，委托有相應資質的規(guī)劃設計部門編制村莊總體規(guī)劃。
（四）區(qū)改造辦將編制的規(guī)劃方案成果報市改造辦審批。由市改造辦組織有關部門和專家進行評審，并將評審結果上報濮陽市規(guī)劃建設聯(lián)席會議研究，經(jīng)批準后方可組織實施。
第九條 城中村規(guī)劃方案應當包括以下內(nèi)容：
（一）確定規(guī)劃范圍內(nèi)不同性質用地的界線。
（二）建設條件分析及綜合技術經(jīng)濟論證。
（三）確定各地塊建筑高度、建筑密度、容積率、綠地率等控制指標；確定公共設施配套要求、交通出入口方位、停車泊位、建筑后退紅線距離要求。
（四）建筑、道路和綠地等的空間布局和景觀規(guī)劃設計，布置總平面圖（工副業(yè)用地部分可從略）。
（五）對住宅、學校、敬托院和托幼等建筑進行日照分析。
（六）根據(jù)交通影響分析，提出交通組織方案和設計。并應規(guī)定城中村內(nèi)部道路的紅線、斷面、控制點座標及標高。
（七）市政工程管線規(guī)劃設計和管線綜合。
（八）豎向規(guī)劃設計。
（九）估算工程、拆遷量和總造價，分析投資效益。
第十條 城中村規(guī)劃編制成果應當包括規(guī)劃說明書、基礎資料和研究報告、圖紙及電子文件。
第十一條 城中村現(xiàn)有集體土地的使用
為了促進我市城中村建設改造工作，凡按照本辦法進行規(guī)劃編制和建設改造的城中村可享受一定的優(yōu)惠政策。城中村現(xiàn)有土地原則按四種類型進行使用：
（一）新建安置村民的住宅、村集體辦公用房、集體福利設施、集體公益設施、公共綠地及配套的市政公用設施用地，該類用地按劃撥土地使用權方式供地。
（二）用于工副業(yè)生產(chǎn)或建設商業(yè)市場的生活保障用地，具體面積根據(jù)村莊用地情況確定，原則上按人均40-60平方米進行控制，該類用地按留地安置方式供地。
（三）用于補償城中村建設改造投入的房地產(chǎn)開發(fā)建設用地，具體比例根據(jù)實際情況暫按一村一案原則確定。該類用地按招拍掛的方式對社會公開供地（對于需落實的本條一、二項建設改造內(nèi)容，在土地出讓條件中予以明確）。
（四）在保證上述三項類型用地的前提下，規(guī)定安置開發(fā)比以外的土地，納入市人民政
府統(tǒng)一收購儲備。市國土部門應按有關政策規(guī)定辦理各類相關手續(xù)，村集體及個人除應得的補償金外不得對土地的征用附加任何條件。本條前三款用地均納入本市土地供應計劃。以出讓方式供應的土地出讓金，應全額納入地方基金預算管理，收入全部繳入地方國庫，支出通過地方基金預算予以安排，實行“收支兩條線”管理。
第十二條 優(yōu)惠政策
城中村的建設改造及相關開發(fā)建設同時享受下列優(yōu)惠政策：除國家、省明文規(guī)定不得減免的收費項目外，涉及村民住宅、生活保障用房（工副業(yè)、商業(yè)市場）建設項目的行政事業(yè)性收費，由財政全供單位執(zhí)收的予以免收（其中城市基礎設施配套費實行“收支兩條線”管理，先征后返，專項使用；共享收費項目，只征收上級分成部分），其余行政事業(yè)性收費及各類經(jīng)營服務性收費減半收取。
第十三條 城中村規(guī)劃的實施
城中村規(guī)劃經(jīng)批準后，其建設除享受本辦法第十二條規(guī)定的優(yōu)惠政策外，所有建設項目必須按正常程序進行報建，并按規(guī)定接受有關部門的監(jiān)督檢查，竣工驗收合格后方可辦理房產(chǎn)登記手續(xù)。各相關部門對涉及城中村建設改造的建設項目應優(yōu)先辦理，減少中間環(huán)節(jié)，提高辦事效率。
第十四條 市政府鼓勵并支持已按原批準的村莊規(guī)劃實施建設的村莊（以單門獨戶住宅為主）進行以多層和高層住宅為主的建設改造，進行建設改造的村莊享受本辦法規(guī)定的優(yōu)惠政策。
第十五條 市、區(qū)兩級有關行政主管部門要對經(jīng)批準的城中村改造項目的開發(fā)建設給予支持，涉及社會保障、計劃生育政策等問題，按照國家有關法律法規(guī)執(zhí)行，依法進行監(jiān)管。
第十六條 本辦法自公布之日起執(zhí)行。以前本市有關城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)村莊規(guī)劃建設的規(guī)定，凡與本辦法相抵觸的，按本辦法執(zhí)行。
發(fā)布部門： 發(fā)布日期：2007年09月11日 實施日期：2007年09月11日(地方法規(guī))
廣州城中村改造2
新政策下廣州城中村改造策略探討 ——以海珠區(qū)土華村更新改造規(guī)劃為例
摘要：快速城市化過后，城中村問題變得越來越突出，尤其是隨著三舊改造政策出臺，城中村改造已經(jīng)走向了改造的成熟時期。在規(guī)劃實踐中，如何應對新政策要求，本文試在土地優(yōu)化、拆遷補償安置、自然環(huán)境保護、歷史文化延續(xù)等方面上進行改造策略探討。
關鍵詞：城中村 三舊政策
改造策略
廣州市，國家中心城市之一，多年來經(jīng)濟持續(xù)增長，GDP增速在11%以上，2009年，廣州市實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）億元，比上年增長%。1相對經(jīng)濟增長，廣州市的土地資源消耗非常驚人，到2009年全市（老八區(qū)）城鄉(xiāng)建設用地約1250平方公里2，占合理開發(fā)規(guī)模的75%，未來可發(fā)展的用地相對較少，必然要求廣州走內(nèi)涵挖潛的模式，節(jié)約集約用地道路3。
1廣州的城中村政策新機遇
近年來，城中村的改造，成為了廣州市政府工作的重點之一。自2001年開始，著手對城中村進行改制和改造，遵循“先行試點，積極穩(wěn)妥，逐步升溫，不出亂子”的原則，進行改造。2002年出臺《中共廣州市委辦公廳廣州市人民政府辦公廳關于“城中村”改制工作的若干意見》，明確了城中村改制過程中：身份轉變、產(chǎn)權處理、市民待遇（社保）、公共事務管理等實施辦法。但從“身份改變”到“待遇改變”，還需要一段時間，市政府組織編制了《廣州市城中村改制過渡期規(guī)劃指引》，通過研究城中村改造制度和技術標準，提供技術指導。2007年啟動康樂村、楊箕村，獵德村、2008年啟動潭村、冼村的城中村改造。在具體實施層面上采取了“分批分期，因地制宜；一村一策，逐步改造；因時制宜，滾動改造”的工作思路和方法。
2008年3月7日，溫總理參與第十一屆全國人大第一次會議廣東代表團審議政府工作報告時提出，“希望廣東在這一方面做出新的成績，積累新的經(jīng)驗，真正使廣東不僅經(jīng)濟發(fā)達，而且生態(tài)優(yōu)美，成為節(jié)約集約利用土地的示范省?！彪S即，廣東省啟動建設節(jié)約集約用地示范省，省部合作共同推進。并提出“制定扶持政策，積極推進舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造
2009年8月25日，廣東省政府提出《關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》明確了三舊改造的總體要求和基本原則，確定三舊改造范圍，和對三舊改造方式和用地處理提出了指導意見。在補辦征地手續(xù)、補辦農(nóng)用地轉用手續(xù)、補辦供地手續(xù)、土地出讓收益、農(nóng)村集體建設用地改變?yōu)閲型恋?，以及邊角地、插花地、夾心地的處理等六個方面實現(xiàn)了“突破”。廣州市人民政府為落實推進“三舊”改造工作，提出市推進的具體實施意見，明確村改造模式的分類及相應政策，在土地、財政、拆遷補償安置辦法、保障措施等提出了具體的實施意見。
廣州市的三舊改造工作開始迎來了新的政策契機，在這個背景下，開展基于新的三舊政策 12 《2009年廣州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》
根據(jù)廣州最新二調(diào)土地數(shù)據(jù)推算，不含水庫和水工類建設用地、平整地、閑置地等，市區(qū)建設用地面積約1250平方公里。3 《廣東省建設節(jié)約集約用地試點示范省工作方案》 研究和規(guī)劃實踐，能夠為下步的三舊改造工作提供新的規(guī)劃思路。
2新政策下的新策略
廣州市城中村新政策是在《中共廣州市委辦公廳 廣州市人民政府辦公廳關于“城中村”改制工作的若干意見》(穗辦?2002?17號)和《中共廣州市委辦公廳 廣州市人民政府辦公廳關于完善“農(nóng)轉居”和“城中村”改造有關政策問題的意見》(穗辦?2008?10號)的意見上進一步深化。其總體目標是遵循“全面探索、局部試點、封閉運行、結果可控”的原則，在不突破土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量、基本農(nóng)田面積和建設用地總規(guī)模的前提下，積極穩(wěn)妥推進“三舊’，改造工作。將“三舊”改造與農(nóng)村土地整治有機的結合，統(tǒng)籌規(guī)劃、全面推進土地綜合整治。以推進“三舊”改造工作為載體，促進存量建設用地“二次開發(fā)”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化人居環(huán)境，改善城鄉(xiāng)面貌，努力建設生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好、文化繁榮、社會和諧、人民群眾充滿幸福感的新廣東。
基于土地優(yōu)化的改造前提
土地的整治和利用是城中村改造的落腳點4。城中村改造的難點就在于改造資金的缺乏和改造實施村民的反對。實現(xiàn)城中村改造的最重要突破點就在于土地的整治優(yōu)化。挖掘出土地價值，通過項目運作和開發(fā)，能夠通過資金的運作實現(xiàn)財務平衡。同時村民反對的根源就在于對土地的剝奪，如果能找尋到未來的發(fā)展收益，雖然土地的利用方式發(fā)生轉變了。但其收益仍然能夠得到保障。
實際上，在分析新政策對于如何促使實現(xiàn)經(jīng)濟效益與環(huán)境形象的統(tǒng)一，就在于促使土地價值和土地使用方式從分離走向融合。主要通過適當放寬土地政策，真正做到土地的二元歸一。原2002年“城中村”改制中提出戶口的“農(nóng)轉非”，也提出剩余集體土地按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》的相關規(guī)定，一次性轉化為國有土地，在實際調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)這種改變只是身份發(fā)生了變化，而土地并沒有得到明確的調(diào)整。釋放土地價值，突破土地政策的困境成為了新政策的重要的突破點。除了在農(nóng)村集體建設用地改變?yōu)閲型恋靥峁┝苏弑Ｕ希瑫r在補辦征地手續(xù)、補辦農(nóng)用地轉用手續(xù)、補辦供地手續(xù)、三類地處理、土地出來收益支持等幾個方面實現(xiàn)了政策保障。
實現(xiàn)從物質環(huán)境的改造到綜合改造
相對原拆遷安置補償，新政策主要在以下幾個：第一，明確拆遷補償安置的標準,具體體現(xiàn)在確定基準建筑面積和改造復建成本5，在全市范圍內(nèi)規(guī)范了城中村改造標準指引，建立了一個可以比較的標準。并同時考慮一村一策，政策具有一定相對靈活性。如考慮現(xiàn)狀的有證建筑部分較大，在確定基準建筑面積相對而言拆遷的難以實施下去，補充了“拆一補一”原則進行安置。第二，制定了相關標準改造帶來的高容積率、高密度、大建設規(guī)模的壓力。由于基于資金平衡的改造方式的進行，相應的安置還建成本必然需要相應的建設量來平衡。為減緩這種壓力，政策要求每戶建筑面積原則上不大于170平方米的標準進行設計和建設，同時鼓勵村民按照2：1置換住宅建筑面積為物業(yè)建筑。來建設住宅量，增加相應的相應的公共服務設施配套。
構建融合地方特色、歷史文化、生態(tài)環(huán)境于一體的整體空間框架
自然村落大部分建在地勢較高、與農(nóng)田交界的地方，一方面便于看管天地、另一方面可利用難以耕作的山地，達到節(jié)省土地的目的（梁傅，1935）。傳統(tǒng)村落的形成是與自然環(huán)境相適應，根據(jù)了地形、氣候等自然條件進行用地選擇建設而成。
李俊夫 城中村的改造 北京：科學出版社，2004 《關于發(fā)布城中村改造復建成本標準指引的函》穗舊改函[2010]9號 村落風俗和歷史文化往往產(chǎn)生于村落的獨特自然環(huán)境和村落的建筑風貌中。對于新的改造規(guī)劃來說，對于物質環(huán)境的改造的意義遠不在建筑的更新和改造，更需要重視傳統(tǒng)文化的傳承。新政策明確要求保護舊村歷史內(nèi)家族祠堂、名人故居等歷史建筑、具有嶺南風格的特色建筑及古樹名木等，制定相應的措施以有利于村文化延續(xù)，烘托具有嶺南文化特色的歷史和風俗。6
財務運作，形成行之有效的可操作的規(guī)劃文件。
與珠海、深圳等地開發(fā)推進城中村改造實施，關鍵在于如何形成可實施的規(guī)劃文件，能夠在政府不投入、不進行土地拍賣情況下保證改造實施。
改造資金保障。城中村改造的成本核算、資金來源、資金的投入保障等等。
3土華村改造案例介紹 土華村現(xiàn)狀特征
土華村位于廣州南中軸線地區(qū)，果樹保護區(qū)內(nèi)，現(xiàn)隸屬海珠區(qū)華洲街道，北臨龍?zhí)洞?，南靠小洲村（屬于歷史保護區(qū)）。西側為瀝滘村，東與生物島隔水相望。規(guī)劃研究范圍總面積為公頃，即現(xiàn)狀村域范圍；改造范圍為村現(xiàn)狀建設用地范圍，總面積公頃。
土華村村域整體格局由石榴崗涌和土華涌兩條河涌穿越，形成雙涌匯珠江，將土華村分為南部舊村域、中部半島新村及北部工業(yè)倉儲區(qū)。規(guī)劃區(qū)的果林翠綠飄香，盛產(chǎn)聞名遐邇的石硤龍眼、雞心甜黃皮、紅肉甜楊桃及有嶺南果王之稱的木瓜等名優(yōu)水果。在舊村區(qū)內(nèi)分布有多顆古樹。
土華村現(xiàn)狀建筑主要為村居住建筑與工業(yè)廠房，建筑質量普通較差，整體建筑布局呈現(xiàn)北工南居的功能形態(tài)，部分工業(yè)建筑與居住建筑相互交叉。
規(guī)劃目標與策略
從廣州市層面上，《2008－2020年珠三角改革發(fā)展規(guī)劃綱要》明確了廣州市國家中心城市的地位，在更高層面上確定了廣州市的戰(zhàn)略地位。在《廣州城市總體發(fā)展戰(zhàn)略（2010－2020）》中提出構建宜居宜業(yè)、活力魅力的云山珠水名城。從市層面上明確了未來廣州市宜居宜業(yè)型城市遠景和目標，在空間結構中在原八字方針上新增了中調(diào)的戰(zhàn)略構想。目的就是調(diào)高、調(diào)優(yōu)、調(diào)強，在空間上舊村的改造是對應中調(diào)的相關概念，就是激化中心城區(qū)的活力，提升功能的能級。
從次區(qū)域的發(fā)展來看，全村位于南中軸線地段內(nèi)，未來將成為城市的形象區(qū)和魅力區(qū)，將能夠進一步集聚人氣，承接從中心城區(qū)疏解外圍人口。同時土華村北與員村—琶洲地區(qū)、廣州大學城、生物島等城市重點地區(qū)相毗鄰，依托良好的區(qū)位條件和環(huán)境條件，為城市重點地區(qū)提供居住。
從地處周邊環(huán)境來看，地處萬畝果園這一廣州綠肺之中，水網(wǎng)密布，水環(huán)綠繞，綠蔭，富有嶺南水鄉(xiāng)景觀特色，生態(tài)景觀價值十分優(yōu)越，舊村的改造不光是對村內(nèi)生態(tài)環(huán)境良性建設，挖掘土地價值，而且適度發(fā)展旅游，能夠對生態(tài)資源適度利用，化單純的限制為有效利用。
發(fā)展目標
通過全面改造，改善村人居環(huán)境，提升土地價值，促進村集體經(jīng)濟良性可持續(xù)發(fā)展，促進 6 廣州市“城中村”（舊村）改造規(guī)劃指引（征求意見稿）村景觀環(huán)境融入萬畝果園，將土華村改造成為廣州市具有嶺南特色的集生態(tài)旅游、文化休閑功能的生態(tài)宜居新社區(qū)和三舊更新改造示范。
具體目標:土地價值和土地使用方式從分離走向歸一，實現(xiàn)經(jīng)濟效益與環(huán)境形象的統(tǒng)一。即保障村集體增效和農(nóng)轉居居民的增收；改善居住環(huán)境，塑造地區(qū)整體城市形象。制度文化與經(jīng)濟發(fā)展從對立走向融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)二元機制的統(tǒng)一。即推動全面城市化發(fā)展,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，保護村落文化，與城市文化融合。
規(guī)劃策略 1土地利用策略
我們在調(diào)研和訪談中，了解到2002年改制，尚未對土地實施真正的轉變，本次規(guī)劃在充分考慮村尚有歷史留用地指標沒有得到落實，并考慮到未來的征地的可能性，實現(xiàn)從集體土地向國有用地的轉變。同時按照2007年的土地利用總體規(guī)劃的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)對現(xiàn)有的建設用地進行核準，作為現(xiàn)狀地類。通過對現(xiàn)狀用地的分析評價，可以看出用地布局較為分散，尤其是華南快速路以西部分，從整體生態(tài)環(huán)境和基礎服務設施集中布局的角度考慮，規(guī)劃對用地進行適當整理，按照建設用地增減掛鉤政策進行處理，并確保改造后的實際建設用地不超過現(xiàn)狀規(guī)模。
2拆遷補償策略
拆遷的改造的主要原則是：充分保護有歷史價值的建筑，考慮經(jīng)濟效益與社會效益、環(huán)境效益相結合點、堅持符合法律規(guī)定的權限和程度，堅持市場經(jīng)濟公平交易。
在考慮原地回遷、異地回遷、貨幣補償?shù)榷喾N情況下，考慮到城中村村民對土地的眷戀和對地緣關系的寄托，采取原地回遷的模式進行。在滿足政府的相關要求前提下，按照回遷面積按照于1：1實行“拆一補一”。
3空間策略
空間布局主要從區(qū)域的功能影響輻射、減少對萬畝果園的生態(tài)壓力和村民對原住地的風水文化、戀土情節(jié)等角度進行考慮。
從區(qū)域的功能角度，環(huán)城高速以北與廣州市南中軸線的行政中心毗鄰，可以提供相應的休閑商務等功能服務，可適當提高開發(fā)強化，在區(qū)域內(nèi)來平衡南側建筑量，建設對萬畝果園的相對壓力。
同時考慮到土華村現(xiàn)狀居住主要分布在環(huán)城高速為南側，祖輩祠堂、寺廟等都建在此地，規(guī)劃對尊重這種群體記憶留存和文化傳統(tǒng)，把安置區(qū)布局在原居住用地處、而將高速公路北側規(guī)劃為融資地塊。
最終形成“外密內(nèi)疏，北高南低”的空間形象和“三心兩片綠野繞，三軸三帶碧水連”的空間結構意向。三心指的是綜合休閑商業(yè)服務中心、社區(qū)商業(yè)服務中心、社區(qū)文化休閑中心；兩片區(qū)是濱水居住小區(qū)、生態(tài)居住小區(qū)；三軸是兩條主要發(fā)展軸線及未來預留發(fā)展軸線；三帶：石榴崗河、土華涌、東頭涌。
4歷史環(huán)境保護策略
針對良好的自然資源環(huán)境，確定果林—潮道生態(tài)系統(tǒng)為基調(diào)，適度開發(fā)生態(tài)旅游項目，形成“林、涌、園、水”的自然景觀體系，打造成水鄉(xiāng)風情生態(tài)濕地園。同時對于區(qū)內(nèi)的自然景觀環(huán)境注重保護和恢復必要的自然格局，保留了東頭崗、西頭崗兩處自然山頭，成為改造后的公共開放空間，恢復被填埋的繞西頭崗的水道，依托兩岸的建筑風情，打造成為水鄉(xiāng)風情的載體。
從原有的“云山高照壁，珠海靜歸懷“的大區(qū)域自然生態(tài)觀到現(xiàn)有的“城央綠野間、碧水映土華”的整體環(huán)境景觀。規(guī)劃充分尊重現(xiàn)有富有嶺南風情的歷史建筑物,如梁氏大宗祠、北帝廟等文化建筑和建筑肌理格局，并延續(xù)小洲歷史文化保護區(qū)脈絡，并依托復原水道，建設特色風情名居區(qū)，布置書畫藝術體驗、形成傳統(tǒng)文化游覽、特色餐飲、生態(tài)旅游服務街。4結束語
隨著三舊政策不斷完善，城中村改造從摸索開始走向成熟，從注重拆遷開始走向了綜合平衡，從注重結果走向了程序完整。對于新政策下的三舊改造規(guī)劃探索對于政策的實施具有良好的檢驗作用。
三舊工作真正走向成熟，尚有一段距離。對于目前采取的自主改造，以資金平衡進行開發(fā)強度的測算的規(guī)劃思路在一定程度上實際推高了開發(fā)容積率。另外一村一策的開發(fā)策略在一定程度上推動了開發(fā)的進行，也考慮到具體的開發(fā)實際情況，但是在區(qū)域開發(fā)中，往往最容易開發(fā)的或者改造成本代價最小的村最先開發(fā)，這種挑肥揀瘦的做法實際上是不利于整體的區(qū)域平衡發(fā)展的。這些問題，會對下步規(guī)模化的三舊改造造成較大的障礙。這也將是未來城中村改造的另外話題。
我們的最終的愿景是通過我們努力，使得城中村改造的手段和技術越來越成熟，最終達到多方共贏的效果，真正實現(xiàn)城市更新改造的目標。
廣州城中村改造3
廣州城中村改造的思路、模式與對策研究
一、理論分析：城中村
問題的成因與實質
一般認為，高速擴展的城市化是城中村問題出現(xiàn)的大背景和直接原因，除此之外，城中村問題的出現(xiàn)與泛化還與如下一些機制和因素密切相關。
（一）特有的城鄉(xiāng)二元管理體制 從深層原因看，城中村的形成主要源于我國特有的城鄉(xiāng)二元管理體制。在我國城市化過程中，盡管許多村莊早已進入城區(qū)范疇，農(nóng)用地被征用殆盡，村民收入也主要轉向二、三產(chǎn)業(yè)，但這部分“農(nóng)村”仍然保留著“村建制”，實行著村的行政管理，整個村莊以村籍為邊界形成了管理上的“獨立王國”和經(jīng)濟上的“利益共同體”，并與其強烈而盲目的牟利動機相結合，不斷背離著城市化的目標和要求。其中，尤以農(nóng)村土地集體所有制為核心，是城中村土地利用出現(xiàn)無序化的最大源頭。在城市土地國有制的汪洋大海中，一個個散落其中的城中村則單獨奉行著土地集體所有制，這一制度限制了來自外部的城市管理部門的干預，為滿足經(jīng)濟最大化目標，農(nóng)民無視ZF新出臺的監(jiān)管政策及管理行動，違章?lián)尳ㄗ约旱乃秸?，村集體則強力排斥ZF的征地行動而想方設法在村里擅自進行土地開發(fā)，從而造成土地使用極度混亂的狀況。
（二）“不徹底”的城市化政策
在城市化初期，為盡力降低城市發(fā)展成本，ZF在對農(nóng)村征地過程中采取了“半城市化”策略：其一，“征地不管人”的城市化政策。在以國家征用方式逐步將農(nóng)村集體大部分土地轉為國有并納入城市用地的同時，多數(shù)村民并無同步轉為市民而游離于城市體制之外，村民的教育、社保、醫(yī)療、就業(yè)等主要交由村集體統(tǒng)一負擔，村民的生計仍主要固化在剩余集體土地上。其二，“分次征用”和“征八留二”的征地政策。一方面，ZF對農(nóng)村土地一般采取“分次征用”方式，同時，為解決征地后農(nóng)民的經(jīng)濟出路，又采取“征十留一”的政策，希求安撫農(nóng)民，使之能夠分享土地增殖的收益又無需增加ZF短期的財政壓力，正是這種看似“合理”的政策加上巨大的市場利益的驅使，激發(fā)了農(nóng)民在剩余土地上進行無序開發(fā)的熱情。由于征地時序不
一、自留用地分布零亂以及ZF規(guī)劃滯后及監(jiān)管措施不到位，大片稠密、雜亂、低矮的“城中村”就不可避免地出現(xiàn)了。
（三）不斷膨脹的“地下經(jīng)濟” 所謂地下經(jīng)濟，即指國家工商稅務許可之外的灰色經(jīng)濟或黑色經(jīng)濟。由于良好的區(qū)位交通條件和鄰近大市場的特殊優(yōu)勢，城中村成為各類地下經(jīng)濟繁衍的“沃土”。加之基于土地集體所有制而導致的管理“失靈”，許多在城市管理中被排斥和打擊的經(jīng)濟活動紛紛匯聚到城中村當中，以出租屋為“據(jù)點”，不斷擴大其規(guī)模，也成為村民經(jīng)濟收益的一個重要來源。這樣，在巨大共同利益的驅動下，“地下經(jīng)濟”為城中村帶來了豐厚租金，城中村則為“地下經(jīng)濟”的發(fā)展壯大提供了必要保護。因此，在城中村的形成與維系中，“地下經(jīng)濟”也起了十分重要的支撐作用。
（四）規(guī)劃滯后及對農(nóng)村違法批地批建的縱容與默許
城中村的形成還與城市規(guī)劃的局限、失誤和滯后密切相關。在城市化過程中，規(guī)劃部門沒有預測到城市擴張的速度和郊區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)的各種新情況，因而在城市規(guī)劃中未能充分考慮城市的長遠發(fā)展和土地的統(tǒng)一控制；而當混亂情況出現(xiàn)后，又沒有及時加以解決和預防新的類似情況的發(fā)生。此外，國家也以立法形式賦予了當?shù)豘F監(jiān)管城中村規(guī)劃建設的權力，以制約農(nóng)村的亂建行為。然而，在實踐當中，基于現(xiàn)存土地制度的掣肘和對失地農(nóng)民的普遍同情，ZF在城中村建設過程中大多采取了寬容、遷就、默許的政策與態(tài)度，來自ZF部門的管制力
也往往大打折扣。尤其是過去的監(jiān)管大多以象征性罰款的手段予以簡單處理，這反而從客觀上鼓勵甚至縱容了城中村的違法批建行為，導致村落建設嚴重背離城市規(guī)劃標準及大量違章建筑出現(xiàn)。綜上分析，城中村問題是我國傳統(tǒng)體制性因素和各地政策性因素綜合作用的結果，是我國農(nóng)村城市化進程中出現(xiàn)的一種獨特現(xiàn)象。從理論上講，一國或地區(qū)的城市化即包括傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村各要素向城市集中的所謂農(nóng)村城市化，也包括對已納入城市地區(qū)但內(nèi)在素質不足的區(qū)域進行優(yōu)化改造的所謂“城市城市化”。以問題形式存在的城中村，集中反映了我國城市化進程中新舊體制交替和磨合中的各種矛盾，反映了我國城市化進程的不徹底性。因此，城中村的演變與改造，是城市化向縱深發(fā)展或向高級階段推進的結果，是城市由初期的外延式擴張向中后期內(nèi)涵式發(fā)展轉變的必然趨勢，其實質屬于“內(nèi)涵式城市化”或“城市的城市化”。此外，需要強調(diào)指出的是，城中村問題在我國雖具普遍性，但也存在明顯的地區(qū)性差異，國內(nèi)少數(shù)地區(qū)如北京、上海、杭州就沒有出現(xiàn)嚴重的城中村問題。
二、廣州城中村改造的案例分析及主要經(jīng)驗
廣州是我國經(jīng)濟發(fā)達的中心城市，也是城中村問題最突出的代表性城市之一。廣州城中村問題具有其獨特的地區(qū)背景和特點：（1）數(shù)量規(guī)模大，在廣州385平方公里的城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)范圍內(nèi)，共分布著138條行政村，其規(guī)模為一般約為深圳、珠海、福州等大中城市的2—5倍；（2）分布范圍廣，幾乎遍布城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的每一區(qū)、每一角落或各種功能區(qū)；（3）建筑密度高，尤其是位于市中心區(qū)的40多個城中村，其建筑密度普遍在60％以上，有的甚至達90％，而容積率一般高達以上；（4）違章建筑量大，依城市規(guī)劃標準，ZF批給農(nóng)民的自有住宅一般為3層左右，但絕大多數(shù)村民都擅自加擴建到了5、6層，甚至10層以上，一戶多宅和一宅超面積現(xiàn)象普遍，違法建設和無證物業(yè)比重很高；（5）外來人口多，租住在城中村的外來人口一般為本地人口的5—10倍，遠高于內(nèi)陸甚至沿海其它中心城市的水平。這些特點和事實從客觀上加大了廣州城中村改造的成本和難度。鑒于城中村問題的嚴重性，從新世紀伊始，廣州就開始按城鄉(xiāng)一體化的要求有計劃地對城中村進行改造，力爭將臟亂無序的傳統(tǒng)舊村改造為現(xiàn)代化的文明新城區(qū)。為此，市ZF在反復調(diào)研和充分醞釀的基礎上，初步確定了改造的基本思路和分階段規(guī)劃，出臺了一批指導性法規(guī)和文件，完成了原八區(qū)城中村的改制工作，啟動了具有示范先導意義的舊村改造試點計劃。其中，作為重要的一環(huán)，七個試點村的改造進展狀況及改造中的問題經(jīng)驗尤值得關注和深入考察。
（一）城中村改造的個案簡析
由于目前實質推進改造的城中村主要限于幾個先行一步的試點村，因此，我們這里的案例分析主要集中在試點村上，同時考慮一些具有典型意義的城中村。根據(jù)我們調(diào)研和掌握的資料，廣州試點村改造的現(xiàn)狀總體情況見下表所示。表中顯示了一些值得關注的重要信息，如在改造區(qū)域上，有的村只改造生活居住區(qū)，有的村改造所轄全部區(qū)域，有的村則結合市政項目還包括了部分周邊城市建設區(qū)（如三元里）；在土地資源方面，A類村明顯沒有B、C類村那么豐裕；少數(shù)村符合國家規(guī)定的“一戶一宅”標準，但少數(shù)村所蓋私宅明顯超出了規(guī)定標準，呈現(xiàn)“一戶多宅”和一宅超面積“現(xiàn)象；少數(shù)村生活居住區(qū)與經(jīng)濟發(fā)展用地是分離的（如瀝滘），多數(shù)村是絞合交錯在一起的；有的村是計劃拆除所有物業(yè)，有的村拆除全部住宅，多數(shù)村擬實行局部優(yōu)化，抽疏改造。我們在此擬選擇7個試點村和的獵德村進行個案研究，并期望得出一些基本經(jīng)驗。
1、石牌①
石牌村人口多，建設規(guī)模大，經(jīng)濟實力強，又位于新城市中心區(qū)，屬典型的A類城中村。從
初步方案看，石牌采取的是一種以村集體經(jīng)濟為主體的半市場化社區(qū)改造模式，這種模式以村里出資為主，ZF從公共設施、基礎設施和配套建設上給予適當支持。在具體規(guī)劃上，逐步拆遷原村生活居住區(qū)內(nèi)的非公寓式住宅，將原村民遷往周邊本村新辟建的新村居住，同時，發(fā)揮石牌地區(qū)強烈的商業(yè)氛圍，逐步將抽疏后的原村居住區(qū)建設為以“IT業(yè) ＋ 日用百貨”為主題的商業(yè)街區(qū)，并增加公共設施和市政基礎設施，合理保留少量住宅。遷往花園小區(qū)的村民按成本價購買洋房，面積不足部分按“每3平方米住宅換取1平方米商鋪”的辦法在未來商業(yè)街區(qū)內(nèi)補償解決。初步估算全部改造需資金30億元以上，但資金壓力特別是需村里負擔的資金主要在首期，中后期資金可通過“土地”這一活資本運用（即商業(yè)區(qū)的滾動開發(fā)）而以市場化方式解決。這一方案的關鍵是ZF有關部門批準原村宅基地為城市商住區(qū)用地，以盤活土地資本。
2、三元里②
三元里鄰近舊城中心區(qū)，也屬于已無耕地甚至空地的較為成熟的A類城中村。在改造方案中，該村采取以村集體經(jīng)濟為主體的半市場化模式，擬結合三元里商業(yè)步行街和歷史文物保護基地（抗英紀念碑及廣場）建設，以村內(nèi)及周邊地區(qū)調(diào)劑出來的小塊空地為啟動，通過小區(qū)建設安置從原村居住區(qū)內(nèi)遷出的部分居民（約380戶），同時，抽疏原村生活居住區(qū)，逐步理順區(qū)內(nèi)道路網(wǎng)路系統(tǒng)，擴大商業(yè)功能，增加公共設施，減少區(qū)內(nèi)建筑密度，最終形成適于居住、觀光、旅游、購物的現(xiàn)代化文明新社區(qū)。整個改造工程拆除15萬平米，新建13萬平米，初步預計需村里投入資金約3億元，其中拆遷村民住宅補償近2億元，新建農(nóng)民新村億元，商業(yè)街建筑安裝費億元。村內(nèi)的公建配套由ZF給予適當支持。此改造方案的關鍵是能夠調(diào)劑出適于安置380戶村民的公寓建設用地。
3、棠溪③
棠溪是一個處于城市重點建設區(qū)域、仍有少量耕地的典型B類城中村。該村改造方案的要點是：采取以村集體經(jīng)濟為主體的半市場化模式，以配合市政道路建設為契機，逐步拆除村域內(nèi)（含經(jīng)濟發(fā)展用地）部分沿線住宅及建筑質量較差的臨建，疏通村內(nèi)道路，增加綠地，完善公共配套，降低建筑密度，合理布局各功能區(qū)。同時，利用村域內(nèi)若干未建設用地建設居住小區(qū)，以安置部分住宅拆除后遷出的村民。最后，對于村內(nèi)保留的大部分住宅，遠期可根據(jù)使用狀況采用原地回遷的方式逐步進行自我更新。此“抽疏—異地安置”方案計劃拆除32萬平米，新建43萬平米，初步估算需資金億元，資金除常規(guī)籌集渠道外，還可從違法建筑的罰款中獲得一部分。
4、槎龍④
槎龍村位于廣州市北部的城鄉(xiāng)結合部，屬尚有少部分耕地和空地的B類城中村。該村改造方案的基本要點是：結合石井河整治和廣清路立交建設，利用市政和改造兩條途徑，逐步拆除舊村內(nèi)約15萬平米的建筑，降低舊村的建筑密度；同時，以舊村毗鄰的3塊空地（約公頃）為啟動，分三期建設農(nóng)民新村，安置從舊村生活區(qū)內(nèi)遷出的村民，并進一步增加新村的商業(yè)功能。通過這樣的拆舊建新和公建配套的完善，逐步把槎龍村建設成為具有傳統(tǒng)街巷特色的城市型居住區(qū)。整個改造工程拆建面積相當，不增加總體建筑量，初步預計三期新村建設需投入資金億元，若考慮拆遷補償費用（扣除市政補償部分），估算改造資金總額約為4億元左右。
5、瀝滘⑤
瀝滘村位于廣州市海珠區(qū)東南部和新城市中軸線南端結點上，也屬于典型的B類城中村。該村改造主要結合廣州市新城市中軸線和新客運港建設進行，擬新征一塊約10公頃土地作為啟動地塊，率先建成大型公寓式住宅小區(qū)—中央居住區(qū)，用于安置首期搬遷的村民；之后，采用滾動推進的方式，搬遷—建設—再搬遷—再建設，如此循環(huán)向前，在不斷將原村居住區(qū)拆除并按城市規(guī)劃標準重建的同時，所有村民分期被遷入到新建公寓小區(qū)中。這樣，在改造
完成后，整個村莊將形成以“五區(qū)兩軸”為主體框架、集居住、辦公、商業(yè)、休閑、娛樂服務等主導功能于一體的新型城市社區(qū)。整個改造工程計劃耗時16年完工，估計所需投入資金巨大。
6、獵德⑥
獵德村位于珠江新城臨江的規(guī)劃區(qū)內(nèi)，屬典型的A類城中村，具有改造的緊迫性。該村未納入首期試點，但村里已有明確的改造方案和構想。其基本要點是：利用本村空地多地段好的優(yōu)勢，按照完全市場化的房地產(chǎn)開發(fā)方式，由村集體及其成立的房地產(chǎn)開發(fā)公司，統(tǒng)一負責全村范圍內(nèi)的拆遷、補償、安置、復建等改造工作。首先，在兩條市政規(guī)劃路建設的啟動下，逐步拆除村內(nèi)共約60萬平米物業(yè)；然后，以滾動開發(fā)方式和約3000元/平米的成本復建130萬平米物業(yè)面積（容積率符合珠江新城規(guī)劃），復建總成本共約39億元；最后，按照1：1補回村民住宅，則剩余70萬平米可按均價6000元/平米售出，籌集資金約42億元，足以支持整個改造工程并略有盈余。該方案的優(yōu)點是充分運用土地“杠桿”，大大減輕了ZF財政壓力，因為若采取由ZF統(tǒng)一贖買而全村異地安置方式，則ZF需凈出資28億元補償村民。不過，需要指出的是，該方案也有問題：一是村民主導的房地產(chǎn)開發(fā)能否達到珠江新城建設的高標準，二是新增70萬平米物業(yè)，是否會沖擊廣州業(yè)已飽和的房地產(chǎn)市場，三是新增建設量大，ZF能否批準用地指標并給予免收土地出讓金、耕地墾復金等優(yōu)惠政策。
7、茶窖、筆崗⑦
均屬典型的C類城中村。其中，茶窖村改造的基本思路是通過舊村用地功能置換帶動城中村改造，新村建設規(guī)劃已編制完成，周轉用地也基本落實。筆崗村則正在實踐黃埔區(qū)提出的改造新思路，即將社區(qū)合作經(jīng)濟股份制制改革完善與城中村改造相結合，將原村民宅基地及其房產(chǎn)評估作價入股，增加相應的股份，享有相應的股份分配權，然后，由集體經(jīng)濟組織牽頭，利用集體經(jīng)濟實體的權威和土地資源豐富的優(yōu)勢，對城中村重新進行資源整合和統(tǒng)一的規(guī)劃建設，從而達到城中村改造的目的。
（二）基本經(jīng)驗
通過個案的逐個掃描，結合課題組問卷調(diào)查的結果，我們得出如下一些基本經(jīng)驗與結論：
1、滾動式推進是廣州這類高密型城中村改造的基本策略。從多數(shù)村擬定的改造方案看，利用若干周轉地塊為杠桿，采用滾動遷建和局部置換的方式逐步抽疏和更新舊村并使之趨向城市規(guī)劃標準，是目前各試點村改造的一般作法，這一方面是由試點村采取以村民自主改造為主的模式所決定的，另一方面也是緩解資金壓力的必然選擇。
2、大多數(shù)村民傾向于“回遷本村、就地安置”的改造模式。調(diào)查問卷的結果驗證了這一點，70％村民有強烈的“眷戀故土”意識，始終不愿離開舊村，并要求在改造中保留具有精神象征意義的歷史見證物。據(jù)我們分析，村民不愿舍棄故土，其原因主要有三：一是經(jīng)濟上劃算，ZF以贖買方式補償不過每平方米2000—3000元，而在自己土地上新建公寓，地價及出讓金全免，建筑成本僅1500元/平方米左右，而造好后房屋市價則最少在4000元以上；二是城中村土地多位于黃金地段，回遷舊村，依托所配套的商業(yè)設施，可持續(xù)地獲得土地升值的收益，而ZF贖買的補償則是一次性買斷的；三是可保持鄰里感和原有的社會人際網(wǎng)絡。
3、盡量結合市政設施項目來啟動城中村改造。各村改造方案均體現(xiàn)了這一點，這有利于排除改造初期部分村民的阻力，并獲得一部分來自ZF的資金補償，從而減輕首期資金投入的壓力，降低改造成本。例如，獵德的改造方案就強調(diào)先啟動位于村內(nèi)的兩條市政規(guī)劃路建設，所獲集體土地及物業(yè)拆遷補償約億元可作為舊村改造的啟動資金。
4、大多數(shù)村主張采用房地產(chǎn)開發(fā)的方式推進改造。雖然ZF不主張開發(fā)商介入，但從各村的改造方案看，城中村改造都或多或少地采取房地產(chǎn)開發(fā)的方式進行（即以多建物業(yè)的市場租售籌集改造資金），要求ZF給予規(guī)劃指標和城建稅費上的優(yōu)惠，并堅決主張將開發(fā)利潤留給村里以支持滾動改造。這一點在地段較好、空地較多、土地升值潛力較大的村表現(xiàn)得十分突
出。
5、以提高回遷標準和配套更多的商業(yè)設施來補償個人出租收益的損失。雖然城中村改造的核心目標是住宅類型的置換和居住環(huán)境的改善，但為籌集改造資金并實現(xiàn)經(jīng)濟最大化，許多村或要求適當提高回遷標準，或提出在未來新村或抽疏后的舊村土地上增加商業(yè)功能，進行更多的商業(yè)開發(fā)，以彌補改造過程中或改造后村民出租收益的可能損失。如槎龍村改造方案中，無論是新建的農(nóng)民公寓區(qū)還是舊村更新區(qū)，都要求規(guī)劃配套一定數(shù)量的商業(yè)設施，這充分體現(xiàn)了村民在改造過程中強烈的經(jīng)濟訴求。
6、缺乏復建用地的村可實行“商鋪換住宅”的辦法平衡村民利益。在復建用地富余的村，城中村改造大都采取“拆一還一”的補償安置方式，實行半市場化的社區(qū)型改造模式。但對于空地緊張或沒有周轉用地的村，一般則采取“以商鋪換住宅”的辦法，這樣做，一方面可保障降低建筑密度和抽疏舊村的目標，另一方面又可以有效彌補村民的經(jīng)濟損失。如石牌就采取在舊村范圍內(nèi)“以3平米住宅換1平米商鋪”的辦法平衡利益損失。
7、經(jīng)濟利益的平衡是實施城中村改造的首要前提。從我們問卷調(diào)查的結果看，接近70％的村民支持城中村改造，提高村內(nèi)的環(huán)境、衛(wèi)生、治安和生活質量，但實施改造的首要前提是保障村民的經(jīng)濟利益不受損失或在改造后能得到明確的補償，此外，當問及“您支持改造的首要條件”時，92％的村民選擇“經(jīng)濟收入不能降低”，而其它選項的比例則明顯低得多。可見，對經(jīng)濟利益的平衡補償是順利推進城中村改造的首要前提。
8、為減輕村集體經(jīng)濟在城中村改造中面臨的壓力，各試點村都強烈要求ZF提供政策上支持。這些政策訴求總括起來主要包括五大項：（1）提供各項稅費優(yōu)惠政策；（2）盡快轉換國有土地物業(yè)產(chǎn)權證；（3）允許改變部分土地用途或批準更多的商住用地指標；（4）協(xié)助改造規(guī)劃的設計；（5）對村域內(nèi)的公共設施、基礎設施、配套建設給予適當支持。
9、改造過程中面臨的最大困難是合理的拆遷補償和改造資金的籌集。據(jù)問卷調(diào)查的結果，對實施城中村改造的最大難點的判斷，村民的選擇首先是拆遷補償（%），其后依次是改造資金的來源（%）、就業(yè)保障（%）和原有經(jīng)濟收益的保障（42％）。因此，在未來的城中村改造中，無論采取何種模式，ZF必須高度重視處理對村民的拆遷補償問題。
三、廣州城中村改造存在的主要問題及其檢討
（一）現(xiàn)存的主要問題與障礙
1、實施主體缺位
在改制之前，既具行政權威又有經(jīng)濟力量的村委會是實施改造的當然主體。在改制之后，改造就面臨著缺乏適宜實施主體的困境：街道作為ZF的派出機構，只能起協(xié)調(diào)和指導作用，不可能直接承擔改造的具體操作；居委會作為城市居民的自治組織，也缺乏承擔城中村改造職能的法律依據(jù)和現(xiàn)實資源；委托給新組建的公司是各方均可接受的必然選擇，但公司是企業(yè)法人，在法律上沒有承擔舊村改造這一類公益性義務，同時受限于原村民股東的利益驅動，在實施改造過程中也容易與公司本身的經(jīng)濟利益絞合在一起，從而使改造計劃頻頻受挫。
2、土地產(chǎn)權不明確
城中村改造是一項涉及土地產(chǎn)權及其流轉的巨大動遷工程。要順利推進改造，首先必須理順和界定復雜的土地權屬關系。例如，土地轉國有之后是否需給予農(nóng)民征地補償？改造用地從哪里來，如何定性，應屬于劃撥用地還是有償受讓用地？改造過程中哪些用地需繳納出讓金？城中村土地是否可以流轉，如何流轉？改造用地在何種情況下可轉變性質用途？改造所
需的周轉用地如何解決？過去的違法用地如何處理？改造節(jié)余土地如何處置？城中村土地能否進入市場？等等，這些問題不明確，村民心中無底，利益保障難期，必然成為城中村改造的“攔路虎”。
3、資金籌措壓力大
城中村改造需要巨額的資金投入，其中首批7個試點村完全改造保守估計共需50億元⑧，如此龐大的改造資金從哪里來？廣州市ZF已明確表示不允許開發(fā)商介入改造，市財政原則上也不會掏出“真金白銀”來補貼，區(qū)的財力又十分有限，這樣，城中村改造的資金負擔就主要落在村集體經(jīng)濟和村民個人身上。然而，面對巨額的改造資金，即使象村財比較寬裕的石牌村也感到力不從心。因此，完全由村里自籌資金非常困難，各試點村都一致強烈要求ZF在資金籌措方面予以支持。
4、優(yōu)惠政策不到位
為推動城中村改造，由市建委牽頭制定的《廣州城中村整治建設方案》曾提及給予城中村類似于城市危房改造的優(yōu)惠政策，省、市有關領導也多次允諾給予城中村改造以必要的優(yōu)惠政策，處于改造“臨界點”的各試點村也強烈要求ZF盡快明確和落實各項優(yōu)惠政策，并提出了稅費減免的詳細清單，個別已動工改造的城中村甚至提出了“有政策就有資金”的口號。然而，由于體制等方面的原因，預期中的優(yōu)惠政策遲遲沒有推出，從而制約了城中村改造的進程。
5、村民利益缺保障
城中村改造的目標之一是從根本上改善村民的生活居住環(huán)境。然而，環(huán)境改觀并不能解決村民的“吃飯”和可持續(xù)發(fā)展問題，村民支持改造的一個基本前提是不能降低其經(jīng)濟利益。然而，在改造過程中，由于各種原因，村民的利益不可避免地受到這樣或那樣的影響。具體來說，改造中的村民有“五怕”：一怕集體資產(chǎn)被平調(diào)、上調(diào)或無端流失，二怕拆遷補償標準太低或不到位，三怕違規(guī)無證物業(yè)拆除后無補償或不予復建，四怕改造中個人物業(yè)出租收益減少無補償，五怕優(yōu)惠政策會取消。由于這些“擔憂”在全市的改造計劃及相關政策法規(guī)中未能得到明確保障，因而造成部分村民在改造問題上持消極、猶豫乃至排斥的態(tài)度。使改造工作被動受阻。
【案例】棠溪城中村改造集體經(jīng)濟損失大
白云區(qū)棠景街是廣州城中村改造的成功典型。在區(qū)級ZF的有力支持下，街道辦充分發(fā)揮ZF的行政權威，運用“城市經(jīng)營”的理念和資本運作的手段，以土地資本為“杠桿”，成功推進了城中村的初步改造，實現(xiàn)了當?shù)爻鞘协h(huán)境的“巨變”。據(jù)當?shù)豘F測算，為實現(xiàn)環(huán)境“變靚”，全社會前后共投入了5億元，而棠景街地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展所取得的新增效益則大大超過了5億元⑨。然而，作為改造的主要對象，街道轄內(nèi)的城中村——棠溪村的總收入則從1998年的億元逐年下降到2002年的億元，從而在很大程度上挫傷了村民參與改造的積極性，當然這里面有改造成本和見效周期的因素。
（二）廣州城中村改造的博弈分析及其檢討
城中村改造是一個復雜的多方利益博弈的過程。在廣州城中村改造中，存在著三個基本的對弈方：村民、ZF、開發(fā)商。村民渴望環(huán)境的改善，但卻擔心他們的租金收益得不到保護，還會在遷移安置中進一步損失市中心區(qū)域房地產(chǎn)升值的好處，因此他們會以各種理由對其既得利益寸土必爭。ZF的目標是改善城市的環(huán)境及村民的生活質量，謀求城市的長效利益和可持續(xù)發(fā)展，因而在推進改造中必須對城中村作出種種讓步。然而，對效率低下的城中村而言，ZF讓利太大，會造成財政的壓力、市場的沖擊以及整個資源配置的“不經(jīng)濟”，讓利太小又很難推動改造，或強行推進而引起村民反彈，造成社會不穩(wěn)，ZF在讓利“度”的把握上面臨多重選擇。開發(fā)商的要求是獲得利潤最大化或至少是行業(yè)平均收益，然而，此種改造牽涉面廣，利益糾紛重重，不確定因素很多，他們擔心高昂的交易成本會吞噬開發(fā)的正常收益。此外，ZF在改造模式的選擇上也充滿博弈色彩：以ZF為主體改造因職能錯位成本高昂而充滿風險，給予優(yōu)惠政策交由開發(fā)商“操刀”，又擔心給業(yè)已飽和的房地產(chǎn)市場造成沖擊。以村為主體實施改造是ZF所希望的理想模式，但村時下偏弱的資金實力和強烈而扭曲的趨利意識，又促使他們對ZF“漫天要價”，令ZF不堪重負⑩。
由此可見，城中村改造是一個充滿多重博弈的復雜過程，博弈各方都患得患失，疑慮重重，既想達到預期的良好目標，又不想付出現(xiàn)實的代價。在這里，我們需要檢討的是：
1、城中村改造的最終方案必須是以各方利益的平衡為前提
在城中村改造中，ZF希求獲得潛在而巨大的環(huán)境價值，提高城市的美譽度和競爭力，但在改造中不愿承擔過多責任甚至“一毛不拔”，而幻想將改造的成本全部壓給村里，村民無法接受，也無力負擔；村民想獲得居住環(huán)境的改善和經(jīng)濟收益的可持續(xù)發(fā)展，卻不愿忍受短期“陣痛”并付出一定代價，也不現(xiàn)實；開發(fā)商的本性是追求利潤最大化，也不可能做虧本買賣。因此，城中村改造的最終方案，必然是一個對弈各方“利益平衡、多方共贏”的合約安排。
2、ZF在改造中應承擔更多成本并發(fā)揮主導作用
城中村改造是一項造福全市的公益性工程。從現(xiàn)階段的需求格局看，來自城市的改造需求總體上要大于村內(nèi)部的主動改造的動力；絕大多數(shù)村確實無力獨立承擔現(xiàn)實而龐大的改造成本；此外，從歷史的角度看，過去ZF實行的急功近利的不徹底城市化政策也確實對城中村問題的出現(xiàn)負有一定的責任?；谝陨先齻€方面的原因，ZF在改造工程中應承擔更多的責任和成本（包括為改造后的村民社保適度“買單”），否則村民的思想工作難以作通，城中村改造也很難推動。
3、必須首先化解廣州較為突出的城中村利益導向機制異化問題
當前，廣州的城中村普遍存在著“經(jīng)濟秩序越混亂——地下經(jīng)濟越繁榮——村民的租金利益越大——村民抗拒改造的意識越強烈——城中村改造的成本越大”這樣一根無形的異化機制的鏈條。因此，為推動城中村改造的順利進行，首先必須從各環(huán)節(jié)、各方面去打破和扯斷這根與城市化目標相悖離的利益機制鏈條，逐步使村民的長期經(jīng)濟利益建立在規(guī)范化、不損害其它主體利益、可持續(xù)發(fā)展的基礎上，而不是建立在依托“地下經(jīng)濟”發(fā)展、大量加擴建無證物業(yè)的出租和逃避國家稅收的基礎上。
4、廣州城中村改造不宜大規(guī)模進行，而應有步驟、分階段推進
對城中村改造而言，多數(shù)村會采取房地產(chǎn)開發(fā)的方式，這就必然或多或少地帶來一些新增物業(yè)，并逐步進入市場。為了防止因“城中村”改造帶來的房屋過量供給和房地產(chǎn)市場的波動，廣州的城中村改造顯然不宜大規(guī)模進行，而要有步驟、分階段推進，不能奢望在短期內(nèi)完成。不過，對規(guī)劃中必須改造的“城中村”，要立即確定和公布改造范圍以及房屋改造補償?shù)慕ㄖr點，因為我們在調(diào)查時注意到，有些改造中必然要推倒的不符合規(guī)劃要求的建筑還在進行新的加、擴建，這必然會進一步加重未來改造的難度和成本。
5、合理運籌可“生財”的土地資本有可能使改造實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)”
中心區(qū)內(nèi)的城中村大多位于城市發(fā)展的黃金地段，其周邊相鄰的城市用地價格已非常之高，但村的土地由于還屬集體所有性質，其價值還遠遠沒有體現(xiàn)出來。在村所屬現(xiàn)狀用地范圍內(nèi)，一般其建筑密度高于城市居民區(qū)，而容積率卻明顯低于城市居民區(qū)，寶貴的土地上擠滿了不合規(guī)劃、不適于人居的房屋，土地資源利用浪費狀況達到了驚人的程度。因此，在城中村改造過程中，如果合理運籌村的土地資源，使土地資本大幅增值，地上房屋因轉變性質而升值，則土地的潛力就會充分釋放出來，各方利益也會在博弈中得到合理分配與平衡——村民得到完整產(chǎn)權的高質量住宅和可持續(xù)的商鋪收益，開發(fā)商得到多余物業(yè)的市場收益，ZF獲得環(huán)境價值和未來可觀的稅收收入，博弈各方最終達到所謂的“帕累托最優(yōu)”或“多方共贏”。
四、廣州城中村改造的目標與思路
（一）總體目標
根據(jù)廣州城市發(fā)展的總體目標、城市總體發(fā)展戰(zhàn)略概念規(guī)劃以及生態(tài)城市建設等一系列單項規(guī)劃，結合廣州城市化的演變趨勢和城中村改造的實際狀況，以2002年為開端，計劃用3年時間，到2005年基本完備廣州城中村改造的有關政策法規(guī)及擬出臺的優(yōu)惠措施；到2015年，計劃將中心城區(qū)內(nèi)（環(huán)城高速以內(nèi)）的40多個城中村按規(guī)劃改造完畢；到2020年力爭把城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)用地范圍內(nèi)的138個城中村基本改造完畢。
（二）總體思路
從理論上看，城中村改造的內(nèi)在機制就是ZF運用一系列可調(diào)控的杠桿、手段和籌碼（如規(guī)劃控制手段、換發(fā)國有房地產(chǎn)權證、接管市政設施、協(xié)助規(guī)劃設計、提供優(yōu)惠政策等），逐步打破城中村異化的“三位一體”（地下經(jīng)濟、外來人口、無序建設、土地集體所有制）的盈利模式，通過合理的體制安排和空間置換，實現(xiàn)城中村的完全城市化，并滿足村民的三大訴求目標——環(huán)境改善、合理補償、村民未來經(jīng)濟出路與社會保障的妥善安排。
為此，我們認為今后進一步推進廣州城中村改造的總體思路是：遵照“十六字”方針，以試點村改造為先導，以土地資本運籌為杠桿，以土地制度創(chuàng)新為突破口，以優(yōu)惠政策制定為保障，以半市場化社區(qū)型改造為主要模式，充分利用“市創(chuàng)建辦環(huán)境整治”、“市建委消防通道建設”、“市政基礎項目建設”三大引導機制，靈活采取“政策產(chǎn)權換資金”、“物業(yè)換土地”、“商鋪換住宅”三類置換方式，多渠道籌集改造資金，合理分擔改造成本，分期分批推進改造，逐步實現(xiàn)城中村發(fā)展與城市規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)。概括起來，就是“一個杠桿，三大機制，三類置換，多種模式”。具體說明如下：
1、鑒于多數(shù)城中村容積率已較高和房地產(chǎn)市場已趨于飽和的現(xiàn)實，廣州的城中村改造應以村集體主導的半市場社區(qū)型改造模式為首選；在此大原則之下，根據(jù)各區(qū)段城中村的條件類型差異，適當輔之以綜合房地產(chǎn)開發(fā)、ZF贖買等其它可行的改造模式。
2、針對現(xiàn)實而巨大的資金缺口和有限的土地及空間資源，城中村改造必須立足于ZF所掌控的資源，通過給予優(yōu)惠政策和變農(nóng)村房地產(chǎn)權為城市房地產(chǎn)權而籌集資金；同時在補償形式上，靈活采取物業(yè)換土地、商鋪換住宅的方式予以解決，而不一定采取單一實物補償，而是多種補償方式相結合。
五、廣州城中村改造的若干模式及其適用性評價
從國內(nèi)的實踐經(jīng)驗和當?shù)氐膶嶋H看，廣州實施城中村改造的可行模式主要有四種：
（一）半市場化的社區(qū)型改造模式
這是廣州市ZF目前所提倡的改造的基本精神和主導模式。其要點是：以村集體企業(yè)為改造單位自行組織改造，一般利用村的空地作為周轉啟動地塊，建設公寓式新村，遷入一部分村民（主要以建安成本價分配）；然后，對遷出后騰空的部分舊村實施拆遷、補償，并依據(jù)修建性詳規(guī)進行公寓式住宅復建，建好后再用于安置舊村內(nèi)其它區(qū)域的村民；如此循環(huán)，逐步對整個舊村進行滾動式開發(fā)，遷出一片，建設一片，安置一片，直到舊村置換改造完畢，并將村民全部回遷至新建設的公寓式住宅當中。從以上描述可以看出： ——這是一種典型的就地改造的模式；
——其主要特點是：（1）在徹底改變村民居住形態(tài)的同時，抽疏城中村的建筑密度，使之符合城市規(guī)劃建設標準；（2）新建住宅以自用為主，基本不會增加總體建筑量，因而不會對廣州房地產(chǎn)市場形成大的沖擊；（3）村民回遷時主要以成本價購置，具有一定范圍的選擇自由度和價格調(diào)節(jié)作用，是謂“半福利性”和“半市場化”；（4）但資金問題解決起來有一定難度，一般采取多個“一點兒”的辦法，且ZF在政策上需給予較多優(yōu)惠或減讓；（5）這種改造模式總體上相對平穩(wěn)，不會出現(xiàn)劇烈變動，符合我市城中村現(xiàn)實及改造的基本精神。——從經(jīng)驗看，這種模式主要適于有一定復建用地、村的規(guī)模較大、村的生活居住用地與經(jīng)濟發(fā)展用地相混雜、村的商業(yè)資源稟賦較好、村及所在區(qū)街財力較雄厚的城中村。此外，村民的觀念意識須以改善居住環(huán)境為導向，而非過于強烈的謀利動機。目前，廣州首批參與改造的7個試點村以及天河的主要采取這種模式。
（二）市場化的房地產(chǎn)開發(fā)模式
其要點是：利用村里剩余空地較多的優(yōu)勢，以土地資本為杠桿，將空地轉為商住性質用地并與宅基地一起進行聯(lián)片統(tǒng)一開發(fā)，在對舊村物業(yè)逐步拆遷補償?shù)幕A上建設公寓式新村；在開發(fā)建設完成后，將一部分住宅物業(yè)按一定比例分配給村民（按成本價購買），而另一部分物業(yè)則全部對外銷售，以回收投資；回籠的資金一部分用于支付舊村拆遷補償，一部分用于支付新村建設成本，剩余部分則作為投資者的必要利潤。考慮到啟動資金的規(guī)模和村民在改造中需要另行安置的問題，整個操作過程也可以采取分期滾動開發(fā)的方式。
——也是一種就地改造的模式，不過是建立在充分運用土地資本和市場手段的基礎上。——主要特點是：（1）以多建物業(yè)的出售來籌集改造資金，改造中的物業(yè)建設總量明顯擴大，對房地產(chǎn)市場有所沖擊；（2）充分利用了土地杠桿，有效地解決了改造資金問題，使村民和ZF無需出太多錢就能完成改造，而房地產(chǎn)投資者也能獲得一定利潤；（3）必須以村屬土地全部轉為國有土地為前提，否則將影響未來新建物業(yè)的辦證及其進入市場的問題；（4）需要ZF在有關規(guī)劃指標和稅費政策上給予便利和優(yōu)惠；（5）存在較大的改造風險。此外，為獲得房地產(chǎn)開發(fā)的最大化利潤，可能會出現(xiàn)建設容積率過高的問題，這需要ZF有關部門進行嚴格監(jiān)管。
——這種模式的實施主體既可以是村集體，但更有可能是富有經(jīng)驗的開發(fā)商，但一般是村集體和開發(fā)商之間的聯(lián)合。
——這種模式主要適于規(guī)模不大、集體空地較多、地理位置較好、村的生活居住與經(jīng)濟發(fā)展用地分離度較高的城中村。目前，珠海基本上是采取開發(fā)商主導的房地產(chǎn)開發(fā)的模式進行改造，而在廣州，位于珠江新城的獵德村和房地產(chǎn)高度發(fā)達的番禺大石鎮(zhèn)也強烈傾向于這種以盤活土地資本為特征的房地產(chǎn)開發(fā)模式。
（三）集體經(jīng)濟主導的企業(yè)化模式
企業(yè)化模式主要是將村集體經(jīng)濟的股份制完善工作與城中村改造結合起來。其基本要點是：在完善股權設置和股份分配的基礎上，由村集體統(tǒng)一改造，村民以其“宅基地”及其住房（合法補償面積部分）作價入股，在集體經(jīng)濟股本中增加相應股份，享有相應的股份分配權，其出租收益逐年集體分紅；然后，在自行妥善安置村民的基礎上，由集體經(jīng)濟組織牽頭逐步對城中村進行重新的統(tǒng)一規(guī)劃建設，從而實現(xiàn)村民居住環(huán)境的改善和集體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。此外，企業(yè)化模式還有另一種較為激進的“版本”，那就是：針對目前各村僅屬“股份量化”而非“資產(chǎn)量化”到個人的現(xiàn)狀，繼續(xù)推進集體合作經(jīng)濟組織的股份制改造，將實質上的集體股轉為自然人股，由合格村民以現(xiàn)金方式購買公司股權，成為完全意義上的“股東”；同時，逐步對外開放股權，引入富有實力的外部股東（以不控股為限），實現(xiàn)公司股權結構的社會化和多元化；最后，在村集體的統(tǒng)一組織下，利用出售股權收回的資金用于城中村改造?！@是一種具有創(chuàng)新意味的就地改造模式；
——其特點是：（1）由集體經(jīng)濟組織在制度創(chuàng)新的基礎上籌資進行統(tǒng)一改造，村民比較信任，容易推行；（2）在保障村民妥善安置的前提下，由村集體按市場需求靈活地對全村居住物業(yè)和集體商用物業(yè)進行合理調(diào)整，有利于村屬物業(yè)類型結構的優(yōu)化組合和土地資源的高效利用；（3）在企業(yè)化模式中，主要以經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)各種關系和解決問題，這不易產(chǎn)生大的矛盾和摩擦；（4）在改造初期，需要村民掏出一定數(shù)量的“真金白銀”，這對村民會形成一定的經(jīng)濟負擔。
——這種模式主要適用于村改制較為超前、集體經(jīng)濟股份制較為完善、村的經(jīng)濟實力較為雄厚、對經(jīng)濟手段和商業(yè)運作較為嫻熟的城中村。目前，黃埔區(qū)正在ZF指導下試行和探索這種新的城中村改造模式。
（四）ZF贖買模式
一般指基于城市建設的需要，ZF按市場估價或雙方協(xié)商一致的價格將村民所屬集體土地及物業(yè)全部或部分贖買，村民在拿到足額補償后，自行或由ZF協(xié)助統(tǒng)一進行異地安置；其后，由ZF或ZF委托的開發(fā)商對騰空的舊村進行拆除，并按照城市建設的標準和項目用地的要求進行開發(fā)建設。
——這是一種典型的異地改造模式；
——這種模式的主要特點：（1）對村民的土地和物業(yè)實行一次性買斷，關系較為單純，操作簡單易行；（2）ZF需支付高昂的贖買資金和安置成本；（3）由于容易發(fā)生補償方面的爭議、ZF需付出較大成本以及對異地安置的村民未來生計難有妥善解決之策，因此，這種模式通常難于獲得村民的認同，ZF大多是在萬不得已的情況下才采用這一模式。
——主要適用于規(guī)模較小、地理位置較偏、經(jīng)濟實力較弱、機會成本（損失）不大的城中村，或涉及到國家重大工程項目需強制征用農(nóng)村土地的情形。目前，已采取ZF整體贖買進行改造的城中村包括大學城、珠江新城內(nèi)的甲子村等。
六、進一步推進廣州城中村改造的對策措施及政策建議
從前面的分析看，當前影響廣州城中村改造的障礙主要有四：思想障礙、成本障礙、機制障礙和政策障礙，圍繞這四大障礙的有效解決，特提出如下幾點可供參考的對策措施和操作建議。
（一）進一步加強宣傳教育工作，提高村民對城中村改造必要性及其利弊得失的正確認識 在城中村改造中，ZF應注重培育村民的城市意識和市民意識，加大對城中村改造意義和各項城市政策的宣傳，轉變村民的傳統(tǒng)思想觀念，使廣大村民逐步適應現(xiàn)代化的城市建設和生活，從而積極支持和配合ZF的城中村改造計劃。具體來說就是要強化和提高村民的三種認識：一是要認識到城中村與整個城市是“城鄉(xiāng)一體、榮衰與共”的關系，城中村發(fā)展要服從城市發(fā)展的大局，城市化是不可逆轉的大趨勢；二是正是由于城市的發(fā)展尤其是在基礎設施方面的巨額投資，才大大提高了城中村的地價，土地的溢價應該由各方分享，而非城中村獨享；三是有所得必有所失，要獲得城市及居住環(huán)境的改觀，各方都必須付出一定的短期代價，但也會獲得改造后更大的經(jīng)濟回報和長效的可持續(xù)發(fā)展。
（二）加強規(guī)劃控制，禁止亂批亂建，防止出現(xiàn)新的城中村
在城中村統(tǒng)一轉制并劃入城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)之后，ZF必須按照《城市規(guī)劃法》加強規(guī)劃方面的控制，禁止城中村內(nèi)的亂批亂建行為，防止城中村的進一步蔓延或出現(xiàn)新的城中村。為此，一是全面停止原八區(qū)城中村舊住宅區(qū)房屋報建的一切手續(xù)，嚴禁在舊住宅區(qū)新建或改建住房及其它建筑物；二是對于ZF在環(huán)境“三變”中允諾拆除重建的城中村用地，原則上允許村進行重建，但必須嚴格遵守城市規(guī)劃標準，且盡量與村的整體改造規(guī)劃相結合；三是對于轉制后村在集體自留空地上新建發(fā)展性物業(yè)，必須經(jīng)由ZF有關部門的審批，否則不予承認及補發(fā)產(chǎn)權證，今后征地時也不予補償；四是在全面測繪的基礎上，盡快公布納入改造范圍的所有城中村的房屋改造補償?shù)慕ㄖr點，從根本上剎住村民的“搶建風”。
（三）確保村民的合法利益，落實原村民的“市民待遇”，解除村民在改造問題上的后顧之憂確
城中村改造受制于諸多因素，但最重要的一條是村民利益的保障問題，改造政策必須有助于化解村民的種種“擔心”：村民在改造前一般應納入社會保障范疇，在改造過渡期要保證他們最低生活水平，除此之外，村民過去享有的各項村內(nèi)福利措施可由新成立的公司繼續(xù)承擔，ZF不作干預；歷史形成的宅基地和集體自留地在明確其國有性質的前提下劃撥村民無償使用，今后的征地補償應按照國有土地征用辦法處理；對于城市公共設施項目需征用城中村土地，應由村集體與項目實施單位直接協(xié)商，避免區(qū)、街等過多的中間環(huán)節(jié)；物業(yè)拆遷補償可根據(jù)《城市房屋拆遷管理條例》，建立在充分協(xié)商和市場估價的基礎上；避免集體資產(chǎn)的上調(diào)、平調(diào)和損失，部分非經(jīng)營性資產(chǎn)的移交應采取ZF“贖買”的方式。此外，加快落實原村民的“市民待遇”。為此，建議ZF對醫(yī)療、教育、就業(yè)、保險、計生、戶口管理等體制逐一盤點，并采取適宜方案盡快將村民納入到“市民體制”。
（四）逐步加大對城中村“地下經(jīng)濟”的規(guī)范控制與打擊力度。
日益滲透和膨脹的“地下經(jīng)濟”是城中村“逆城市化”機制形成的重要原因之一，為此，ZF應利用其權威和手段扭轉和化解這一異化性趨利機制。具體來說，就是國土、規(guī)劃、工商、稅務等部門應逐年加大對城中村建設的規(guī)范度和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營的監(jiān)查力度，使城中村賴以形成與發(fā)展的無序建設和“非正式經(jīng)濟”失去豐厚土壤。
（五）ZF逐步在遠郊或交通便利地段建設公寓式“廉租屋”。
建設城市“廉租屋”的初衷是為城市弱勢群體和外來人口提供住房便利，這是城市ZF義不容辭的責任。而“廉租屋”建設無疑會對城中村的租賃市場產(chǎn)生影響，吸引相當一部分年輕“白領”入住，以此轉移城中村的部分租賃市場，從而在客觀上有利于推動“城中村”進行自發(fā)性改造。三是分批推進城中村社會管理、公共服務與配套建設的移交，逐步減輕城中村的經(jīng)濟負擔。
（六）合理界定城中村土地的產(chǎn)權性質和流轉制度，消除城中村改造的最大政策體制障礙 土地政策及其相關的制度安排是城中村改造的一個最關鍵、核心和敏感的問題。廣州出臺用于指導改造的17號文已對此作了具體規(guī)定，但這些規(guī)定是不完善的。就目前的主要觀點和爭論看，在“集體土地轉為國有”這一問題上各方普遍認同，但就 “如何轉”、轉制前后的產(chǎn)權界定及轉制后的土地利用權限及其流轉規(guī)定則存在較大的爭議。根據(jù)廣州城市化和城中村發(fā)展的實際，廣州城中村改造的土地政策要點如下：
1、確定轉制后城中村土地的產(chǎn)權性質。根據(jù)新的國土法實施條例第3條的規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員所有的土地歸國家所有”。因此，在原村民一步到位全部轉為城鎮(zhèn)居民且基本落實了“市民待遇”的前提下，ZF在給予原村民在戶籍、社保、教育、就業(yè)、行政管理、市政配套建設等方面與市民無異的情況下，廣州各城中村全部土地應自動視為國有土地，ZF無需另行補償。這一點是明白無誤的，關鍵是ZF一方面要盡快為原村民全面落實“市民待遇”（其中主要是社保和教育），另一方面必須盡快辦理有關法定確認手續(xù)。
2、進一步規(guī)定轉國有后城中村的各類用地性質。經(jīng)ZF劃定的原農(nóng)村用地紅線范圍內(nèi)的工商用地，村股份公司擁有土地使用權，視為有償受讓用地；原農(nóng)村私人建房用地（含原舊村宅基地和新劃紅線的宅基地），村民個人擁有土地使用權，視為行政劃撥用地；對于一些違反規(guī)定占用的土地，經(jīng)罰款后確認的部分，視為行政劃撥用地。由于劃撥用地不能進入市場，因此這種定性有利于緩解城中村土地流轉對房地產(chǎn)市場的短期沖擊，也為清理、取締大量用于牟利的違章私房提供了法律依據(jù)。
3、確定集體土地轉國有土地的合理方式。按過去一貫的作法，集體土地轉國有一般采取征地補償?shù)姆绞酵瓿?，國家在給予農(nóng)民適當補償和妥善安置后，將所征土地收回。而今城中村改造的實際是，在土地轉為國有后，所轉土地及一切地面附著物仍留歸原村民繼續(xù)使用和實際占有，因此，廣州城中村土地的轉國有應采取“轉地”的方式，而非“征地”的方式，從理論上說，就是將應補給村民的征地補償費與村民獲得國有土地應繳納的出讓金及相關稅費進行對沖抵償，結算差額，其后轉性土地繼續(xù)劃歸原村使用，各村到有關部門進行國有土地產(chǎn)權登記。在我市，為避免繁瑣，一般采取“空轉”方式，即ZF不需給予村民征地補償，村民也無需繳納土地出讓金，但土地產(chǎn)權必須進行法定程序和手續(xù)的確認，村民也需繳納土地產(chǎn)權登記費和集體物業(yè)轉名費。
4、城中村改造用地，原則上在城中村建設用地范圍內(nèi)進行規(guī)劃和實施改造，盡量不另行占用周轉用地；對確需利用周轉用地的，一般情況下應利用已辦理手續(xù)的村的建設用地建設周轉用房，安置村民；若村里已無空置建設用地的，則可采用現(xiàn)金補償安置方式遷移一部分村民，騰空的部分土地可以用作改造的周轉用地而需另行占用耕地進行周轉的，由改造實施主體制定土地置換方案，經(jīng)國土及規(guī)劃部門批準，辦理征地手續(xù)后實施。
5、對于改造節(jié)余土地，在ZF嚴格進行用途管制的前提下，應全部劃歸村的集體企業(yè)使用。
（七）其它一些相關政策調(diào)整建議
——對無證房或1999年1月之前村民建設的違法違章物業(yè)，在拆遷時原則上應按建安成本適當補償；
——ZF在接管部分村的社區(qū)建設項目中涉及的供電、排灌、校舍等集體資產(chǎn)，應由ZF與村民充分協(xié)商，或產(chǎn)權不變而交由ZF無償使用與維護，或以ZF“贖買”辦法徹底解決產(chǎn)權歸屬問題；
——在改造過渡期內(nèi)，對于公司繼承所得的征地補償款，稅務部門不應作為收入實行打稅，而應視為公司的資產(chǎn)變現(xiàn)交易；
——在改造未有徹底完成或社區(qū)公共建設尚未移交有關部門之前，不宜過早要求村民繳納城市建設配套費；
——在城中村改造規(guī)劃審批過程中，市建設局要依據(jù)批準的規(guī)劃，對應由市承擔的道路建設項目和應由市建設局牽頭協(xié)調(diào)的供電、燃氣、供水、電信、路燈、公交、有線電視等市政配套，盡快編制投資建設規(guī)劃，以保持與城中村改造同步。
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