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公共預算體系中財政部門權力論文1
江永縣2017年財政部門預算(草案)的報告
——2017年5月25日在縣第十七屆人大常委會第四次會議上
江永縣財政局局長 周海鷹
主任、副主任、各位委員：
受縣人民政府的委托，我向會議報告2017年財政部門預算草案，請予審議。
一、2017年財政部門預算（草案）
按照縣委、縣政府工作安排部署，2017年全縣部門預算編制工作的指導思想是：全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神和新《預算法》要求，緊緊圍繞縣委、縣政府的決策部署，繼續(xù)深化財稅體制改革，充分發(fā)揮財稅政策穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生、防風險的作用，提升財政收入質量；進一步調整和優(yōu)化支出結構，積極盤活存量資金；集中財力“保運轉、保穩(wěn)定、保民生、保重點項目建設”；加快構建全面規(guī)范、高效透明的財政運行機制；從嚴從緊編制各項支出預算。預算安排的基本原則是：統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效、重點保障和收支平衡。根據上述指導思想和原則，2017年全縣財政部門預算安排如下：
(一)全縣公共財政收支預算情況(草案）
1、公共財政收入計劃安排
2017年，全縣公共財政收入計劃為萬元，比2016年完成數萬元增加6524萬元，增長%，其中：一般預算收入計劃為萬元，上劃中央、省級收入計劃為
萬元。
分財稅三局收入計劃情況是: 國稅局計劃完成萬元，比2016年完成數萬元增加3391萬元，同比增長%；
地稅局計劃完成萬元，比2016年完成數萬元增加2187萬元，同比增長%；
財政局計劃完成萬元，比2016年完成數萬元增加946萬元，同比增長%。
從收入結構上看：
公共財政收入中，稅收收入萬元，非稅收入萬元，稅收收入占財政總收入的%，比去年實際稅收比重提高個百分點。
地方一般預算收入中，稅收收入萬元，非稅收入萬元，稅收收入占地方收入%，比去年實際稅收比重提高個百分點。
2、公共財政支出計劃安排
公共財政支出計劃安排萬元(不含上級專項指標的追加)，比上年年初預算增加萬元，同比增長%，分項目安排情況如下：
一般公共服務支出萬元，比上年預算萬元增加1926萬元；公共安全支出萬元，比上年預算7226萬元增加3152萬元；教育支出萬元，比上年預算萬元增加5384萬元；科學技術支出1971萬元，比上年預算1218萬元增加753萬元；文化體育與傳媒支出1013萬元，比上年預算954萬元增加59萬元；社會保障和就業(yè)支出
萬元，比上年預算萬元增加2035萬元；醫(yī)療衛(wèi)生支出萬元，比上年預算萬元增加909萬元；環(huán)境保護支出718萬元，比上年預算262萬元增加456萬元；城鄉(xiāng)社區(qū)事務支出3736萬元，比上年預算3795萬元減少59萬元；農林水事務支出萬元，比上年預算萬元增加5609萬元；交通運輸支出1766萬元，比上年預算1960萬元減少194萬元；資源勘探電力信息等事務支出245萬元，比上年預算125萬元增加120萬元；商業(yè)服務業(yè)等事務支出486萬元，比上年預算482萬元減少6萬元；國土資源氣象事務支出842萬元，比上年預算684萬增加158萬元；糧油物資儲備等管理事務支出22萬元，比上年預算24萬元減少2萬元；其他支出萬元，比上年預算萬元增加342萬元
3、上級轉移支付收入情況
2017年預計上級轉移支付收入萬元，比2016年預算萬元增加萬元，增長%，其中:一般轉移支付收入預計萬元，返還性收入預計3639萬元。
4、代理發(fā)行地方債券轉貸收入情況
2017年預計代理發(fā)行地方債券轉貸收入萬元。
5、公共財政預計收支平衡情況
一般預算收入萬元,上級補助收入萬元,代理發(fā)行地方政府債券收入萬元，收入總計萬元；本級財政支出萬元，上解上級支出639萬元，債券還本支出1610萬元，支出總計萬元，收支平衡。
二、社會保險基金預算情況(草案）
2017年編制機關基本養(yǎng)老保險基金等６項社會保險基金
預算（草案）?；鹕夏杲Y余萬元，本年基金收入萬元，安排基金支出元，收支相抵年末滾存結余萬元。
三、政府性基金預算情況(草案）
2017年政府性基金收入計劃完成萬元，基金支出計劃完成萬元，收支平衡。
四、國有資本經營預算情況(草案）
收入擬安排353萬元，支出擬安排353萬元，主要用于企業(yè)改制支出。
五、2017年財稅工作主要措施
為確保完成2017年工作任務，我們將著力抓好以下幾方面工作：
（一）加大財源培植扶持，科學抓好收入征管。一是加大對骨干企業(yè)的扶持力度。用好用活財源建設資金，提高資金幫扶實效。探索建立政府投資基金，及時幫扶園區(qū)骨干企業(yè)渡過資金難關，壯大生產經營規(guī)模，增強創(chuàng)稅能力；二是嚴格執(zhí)行財稅考核制度，依法組織財稅收入，加強社會綜合治稅，健全協稅護稅體系，清理規(guī)范各項財稅優(yōu)惠政策，提高財政收入質量；三是加大重點稅源清收力度，突出重點稅源項目、主要行業(yè)、主要稅種收入的征收，加大縣重點項目稅收征繳，確保實有稅源稅收及時入庫；四是做好房地產增收文章，打擊違法建設規(guī)范房地產市場，加大房地產稅收清欠和征收力度，加強建筑耗材增值稅征管；五是繼續(xù)抓好房地產稅費征收一體化管理、礦產資源稅費征管和國資處置、國土出讓在內的非稅收入征管，做好土地盤活文章，主動尋找市場，加快土地
招拍掛，確保土地出讓收入完成全年任務，努力促進全年收入目標順利完成。
（二）優(yōu)化預算支出結構，硬化預算執(zhí)行約束。一是強化預算執(zhí)行。堅持“先有預算、后有支出”，強化預算剛性約束，嚴禁超預算或無預算支出，全面推進依法理財，規(guī)范政府收支行為；二是科學調度資金，加強支出管理。支持教育優(yōu)先發(fā)展，完善經費保障機制。逐步增加社會保障投入，扎實做好救災、低保、殘疾人事業(yè)等工作。整合財政資金，助力脫貧攻堅。支持發(fā)展文體事業(yè)。推進醫(yī)療衛(wèi)生體制改革，加大醫(yī)療衛(wèi)生經費投入。加大保障性住房和農村危房改造建設力度。及時調度重點項目建設資金；三是盤活資金存量，用好資金增量，有效歸并整合財政性資金。
（三）加大跑項爭資力度，緩解財政支出壓力。由于我縣是農業(yè)縣，財政自給能力低，大部分支出靠爭取上級轉移支付資金。為此，各級各部門務必拓寬視野，眼睛向外，通過跑項爭資來促進經濟的大發(fā)展、財稅的大增長。一是超前謀劃。各級各部門要早研究、早介入、早銜接，爭取主動。要在吃透政策、準確判斷、敏銳把握的基礎上，把國家的投資導向與我縣實際緊密結合起來，認真做好項目規(guī)劃、論證、篩選、申報工作，全力爭取上級的政策傾斜和資金支持；二要主動對接。各級各部門要充分利用我縣被納入全國重點生態(tài)功能區(qū)、享受的“四項政策”等政策，及時捕捉各種政策投資信息，加強與上級業(yè)務部門的溝通銜接，加大向上跑項爭資力度，在爭取渠道、方式方法、具體措施上多研究、多匯報，做到行動快、對接準、專人抓。通過爭取貧困地區(qū)、民族地區(qū)、重點生
態(tài)功能區(qū)財政轉移支付等各項資金，緩解財政壓力。
（四）繼續(xù)深化財政改革，強化財稅綜合管理。一是深化預算管理改革。繼續(xù)深化細化部門預算編制，預決算和“三公經費”公開制度，提高部門預算的科學性和透明度；二是推進國庫管理制度改革。不斷完善國庫集中支付運行機制，繼續(xù)擴大集中支付改革范圍，穩(wěn)步推廣使用公務卡，減少現金使用，提高財政支出透明度，防范財政支付風險；三是創(chuàng)新財政監(jiān)督機制。堅持公平、公開、公正和依法、依規(guī)、依程序的原則，打造“陽光財政”，自覺接受人大的法律監(jiān)督和政協的民主監(jiān)督，提升監(jiān)督科學化水平。配強監(jiān)督力量，創(chuàng)新監(jiān)督方式，健全完善“事前參與預警、事中跟蹤防范、事后審核問效”的多層次、全方位的財政監(jiān)督體系，推進財政績效監(jiān)督，提高財政資金使用效益；四是繼續(xù)做好財政信息化平臺建設。繼續(xù)抓好財政業(yè)務大平臺和金財網絡系統(tǒng)建設，努力實現財政信息全貫通，提高財政科學化、精細化管理水平。
主任、副主任、各位委員，2017年財政任務艱巨、責任重大。我們將在縣委、縣政府的正確領導下，在縣人大的有力監(jiān)督和縣政協的關心協商下，進一步加強作風建設，銳意進取，勤勉工作，為全面建成小康江永做出新的更大貢獻。
公共預算體系中財政部門權力論文2
健全權力運行制約和監(jiān)督體系
中共鳳臺縣委黨校
劉傳標
引言
2013年1月，總書記在十八屆中央紀委第二次全會上強調：“要加強對權力運行的制約和監(jiān)督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。這都突出了權力運行制約和監(jiān)督體系建設的重要性和緊迫性，并且從頂層設計的高度提出了明確的改革方向和具體要求。我們?yōu)槭裁匆獙嗔\行進行制約和監(jiān)督？我們當前建立怎么的權力運行制約和監(jiān)督體系？我們又應該如何在原有的基礎上健全權力運行制約和監(jiān)督體系？是本文我們大家共同探討的問題。
一、健全權力運行制約與監(jiān)督體系的時代背景
1、中國共產黨對健全權力運行制約與監(jiān)督體系的認識發(fā)展過程（1）、馬克思 恩格斯
馬克思主義者對社會主義國家的權力制約作了許多精辟論述。馬克思的觀點非常明確，未來社會需要監(jiān)督制約，尤其對國家權力，最典型的論述是《論法蘭西內戰(zhàn)》和恩格斯為這篇文章作的序，導言就提到：人民監(jiān)督，罷免官吏，社會自治。馬克思說有國家就會有官僚主義，只有逐漸擴大社會勞動集體和基層社會單位的自治來解決。
（2）、列寧
列寧盡管實踐社會主義的時間不長，但是提出了非常有價值的觀點。列寧提出：黨內監(jiān)督，群眾監(jiān)督，法律監(jiān)督，權力間的監(jiān)督和輿論監(jiān)督。首創(chuàng)紀檢委和人民檢察院來監(jiān)督權力運行。
此三人過分強調權力來源監(jiān)督，很少涉及法律制度的監(jiān)督
（3）、毛澤東
早在延安時期，毛澤東同志在《為人民服務》一文中就指出：“因為我們是為人民服務的，所以，我們如果有缺點，就不怕別人批評指出。不管是什么人，誰向我們指出都行?！?945年,毛澤東在回答黃炎培提出的歷史周期律問題時就提出：只有讓人民起來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息。制約監(jiān)督權力的三種方式：①強調官員個人修養(yǎng)，為人民服務。②民主監(jiān)督，通過人民代表大會監(jiān)督政府，人民政協來監(jiān)督黨。③整黨、整風作為制約權力的基本方式，發(fā)動一系列的群眾運動來遏制腐敗，比如1966年開始的文化大革命，他對黨和國家政治狀況的錯誤估計這時已經發(fā)展到非常嚴重的程度，被林彪和江青兩個反革命集團利用、給中華民族帶來嚴重災難。但總的來說毛澤東還是不帶重視法制對權力運行的制約和監(jiān)督。
（4）、鄧小平
認識到權力會滋生腐敗。制約權力的三種方式①加強和改善黨的領導。②廢除干部終身制，1982年2月，中共中央《關于建立老干部退休制度的決定》。③依靠社會主義民主和法制，重視反腐敗工作，對于典型案例，抓住不放，一抓到底。
鄧小平同志強調法制在制約權力的作用，但也認識到中國法制不健全。鄧小平南巡講話中提到，恐怕再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化。
（5）、習近平
習近平同志在擔任地方領導期間，尤其是到中央工作后，以極大的精力抓黨的建設，結合新的實踐進行理論思考，圍繞新時期黨的建設這一主
題提出了許多有創(chuàng)新意義的新思想、新觀點。
①、加強黨員干部的作風建設，作風建設作為夯實黨執(zhí)政的群眾基礎 堅持“三嚴三實”，做到既嚴以修身、嚴以用權、嚴以律己，又謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實、做人要實。
反對“四風”反對形式主義、反對官僚主義、反對享樂主義、反對奢靡之風。
②、反腐倡廉常抓不懈、警鐘長鳴，堅持“老虎”“蒼蠅”一起打。③、制度建設，“把權力關進制度的籠子里”
“制度的籠子”蘊含的深意是，要把制度建設看作系統(tǒng)工程，實現對權力運行的全覆蓋;在空間上涵蓋權力行使的各個領域;在程序上籠罩權力運行的各個環(huán)節(jié);
2、是全面深化改革的必然要求
①、化解經濟危機及中等收入陷阱的危機
世界銀行《東亞經濟發(fā)展報告（2006）》提出了“中等收入陷阱”（Middle IncomeTrap）的概念，基本涵義是指：鮮有中等收入的經濟體成功地躋身為高收入國家，這些國家往往陷入了經濟增長的停滯期，既無法在工資方面與低收入國家競爭，又無法在尖端技術研制方面與富裕國家競爭。
新興市場國家突破人均GDP1000美元的“貧困陷阱”后，很快會奔向1000美元至3000美元的“起飛階段”；但到人均GDP3000美元附近，快速發(fā)展中積聚的矛盾集中爆發(fā)，自身體制與機制的更新進入臨界，很多發(fā)展中國家在這一階段由于經濟發(fā)展自身矛盾難以克服，發(fā)展戰(zhàn)略失誤或受外部沖擊，經濟增長回落或長期停滯，陷入所謂“中等收入陷阱”階段。
2012年我國人均國內生產總值達到6100美元，已經進入中等收入偏上國家的行列。當今世界，絕大多數國家是發(fā)展中國家，存在所謂的“中等
收入陷阱”問題。像巴西、阿根廷、墨西哥、智利、馬來西亞等，在20世紀70年代均進入了中等收入國家行列，但直到2007年，這些國家仍然掙扎在人均GDP3000至5000美元的發(fā)展階段，并且見不到增長的動力和希望。
“中等收入陷阱”發(fā)生的原因主要就是低端制造業(yè)轉型失敗，低端制造業(yè)可以帶來中等收入，但是伴隨而來的污染，低質，低價，都是惡性循環(huán)。低端制造改高端制造，是完全靠高科技解決，而高科技不是幾十年能追趕的。
②、政治危機及群眾的信任危機的必然要求
黨發(fā)展壯大的歷程，是一部依靠群眾、發(fā)動群眾的生動歷史；黨長期執(zhí)政的歷程，是一部為了群眾、服務群眾的鮮活歷史。正因為我們黨始終堅持為人民服務的根本宗旨，并且創(chuàng)造性地貫徹于革命、建設和改革的歷史進程中，貫徹于我們黨的全部工作、全部活動中，我們黨才得到了最廣大人民群眾的真誠擁護。
但是，隨著經濟社會的發(fā)展、物質財富的豐富、辦公條件的改善、執(zhí)政環(huán)境的優(yōu)化，有的黨員干部發(fā)生角色錯位，由“公仆”變?yōu)椤爸魅恕?，自認為可以主宰群眾、支配群眾、代表群眾，從根本上脫離了群眾；有的黨員干部看不起群眾，認為群眾無知、野蠻，不講理、是刁民，怕接觸群眾、對話群眾，從心理上拒絕了群眾；有的黨員干部不關心群眾，對群眾反映的問題漠不關心、久拖不辦，從感情上傷害了群眾；有的黨員干部與民爭利，濫用人民賦予的權力，以權謀私、貪污腐化，在陣營上推開了群眾……
雖然，這些現象僅存于黨內少數成員身上，但“一顆老鼠屎壞掉一鍋湯”、少數“壞馬”禍害“馬群”，這些行為，損害了黨的形象，敗壞了黨的聲譽，腐蝕了黨的肌體，玷污了黨的純潔，傷害了人民的感情，降低了人民對黨的信任度
3、我國法制建設的推動（1）、越來越多的法律
中國特色社會主義法律體系，是一個部門齊全、層次分明、結構協調、體例科學的統(tǒng)一整體，主要由七個法律部門和三個不同層級的法律規(guī)范構成。七個法律部門是：憲法及憲法相關法，民法商法，行政法，經濟法，社會法，刑法，訴訟與非訴訟程序法。三個不同層級的法律規(guī)范是：法律，行政法規(guī)，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例。
截止到2014年9月，我國已制定現行有效法律242件、行政法規(guī)737件、地方性法規(guī)8500多件、自治條例和單行條例800多件。
（2）、越來越多的訴訟
在人民法院組織機構健全和完善的過程中，各項審判工作也全面開展。1978年全國法院受理各類案件52萬余件，2008年至2012年五年間，地方各級人民法院受理案件萬件，同比上升%；2013年，地方各級人民法院受理案件萬件，同比上升%。法治思維和法治方式已經成為全社會化解矛盾的最有力武器，司法公信力也逐步止跌回升。
（3）、越來越多的法律人
從2002年到2011年底，全國共有近50萬人通過國家司法考試，取得法律職業(yè)資格。截至2011年底，我國有律師事務所萬家，律師隊伍發(fā)展到萬人。
4、國際的經驗和教訓
前蘇聯權力結構和權力運行機構的不合理導致解體。
蘇聯模式就是采用高度集中的經濟政治體制進行社會主義建設的模式，它的關鍵要害在于樹立個人崇拜。它無情踐踏了社會主義的民主和法制基 5
本原則，以長官意志取代社會主義性質的民主集中制，形成了自下而上的金字塔式的個人崇拜，往后踞塔頂的則是斯大林及其接班人。
二、當前權力運行制約與監(jiān)督體系的現狀
1、我國現有權力運行制約和監(jiān)督體系
監(jiān)督形式的內容包括：人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督，人民政協的民主監(jiān)督，新聞輿論和社會公眾的監(jiān)督，群眾通過法定渠道（行政復議、行政訴訟等）的監(jiān)督，司法機關的監(jiān)督，政府系統(tǒng)內部的監(jiān)督等多種監(jiān)督形式。
（1）、人民代表大會及其常務委員會的監(jiān)督：這是國家權力機關對行政機關的監(jiān)督。主要是定期向人大報告工作，接受人大及其常委會的質詢等。
（2）、人民政協的民主監(jiān)督：作為愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，可以通過對國家機關及其工作人員提出批評和建議，也可以通過調查研究，主動向政府機關提出建設性意見。
（3）、新聞輿論和社會公眾的監(jiān)督。
（4）、群眾通過法定渠道（行政復議、行政訴訟等）的監(jiān)督：政府行政過程中侵害群眾利益時，群眾可以到相關政府部門申請行政復議，也可以到司法部門提出行政訴訟。
（5）、司法機關的監(jiān)督：司法機關通過行使審判權和檢察權，對國家機關及其工作人員的違法行為實行司法監(jiān)督。
（6）、政府系統(tǒng)內部的監(jiān)督：監(jiān)察、審計部門是政府內部的行政監(jiān)督部門，通過加強廉政監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、效能監(jiān)督，督促政府工作人員廉潔從政，防止官僚主義和形式主義。
2、我國權力運行制約和監(jiān)督體系中存在的問題（1）、行政監(jiān)督法制不完備
《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監(jiān)督法》（簡稱《監(jiān)督法》）于2006年8月27日經第十屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過。該法自2007年1月1日起開始施行。但該法存在缺失：首先沒有規(guī)定個案監(jiān)督，而規(guī)定了類案監(jiān)督。其次各級人大及其常委會違反《監(jiān)督法》的具體規(guī)定是否應該承擔相應的法律責任？以及應該承擔什么樣的責任？ 最后相關法律文件的缺失，如《新聞輿論監(jiān)督法》、《公民監(jiān)督法》
（2）、公民監(jiān)督的實際效力低
首先公民監(jiān)督意識淡薄，缺乏監(jiān)督意識，更有一部分公民抱著事不關己高高掛起的態(tài)度，指示公民的監(jiān)督實際效力低。
其次有些政府部門政務不公開，尤其一些重大事項暗箱操作，讓公民無從監(jiān)督。
最后政府部門權力交叉，沒有明顯界定，遇到具體事項互相扯皮，讓公民狀告無門。
（3）、新聞輿論監(jiān)督框框太多，導致新聞媒介未能發(fā)揮社會輿論的強大力量
首先中國新聞審批制度約束了媒體輿論監(jiān)督的角度，造成很多事項、案例新聞媒體無法監(jiān)督。其次在大社會中仍是有一些利益集團和權力機構在有力地影響著新聞監(jiān)督的職能。
三、健全權力運行制約和監(jiān)督體系的幾點建議
1、加強國家權力機關的監(jiān)督
①、是加強機構建設，增設、充實高能高效的專司法律監(jiān)督的專門委員會。例如，在全國人大設立專門負責憲法監(jiān)督的憲法監(jiān)督委員會，在各級
設立專門負責廉政建設的廉政委員會，進一步充實、強化人大現有的與監(jiān)督有關的專門委員會。
②、是完善法律，明確職權。國家權力機關的行政監(jiān)督職能是憲法賦予國家權力機關的主要職權，是人民通過人民代表大會統(tǒng)一行使國家權力的主要方式。
2、提高公民在監(jiān)督中的地位和作用
首先，要健全和完善行政的公開化和透明度，能公開的一律公開。要公開行政部門的職責權限、辦事規(guī)則、程序、條件，防止濫用職權；要實行政府官員的財產申報和公開制度。
其次，要盡快制定“公民監(jiān)督法”，具體、詳細地規(guī)定公民監(jiān)督的途徑，對申訴人、揭發(fā)人、控告人保護措施，對打擊報復者的懲罰措施等。通過“公民監(jiān)督法”，使公民行政監(jiān)督納入制度化、法制化軌道。
3、加強輿論監(jiān)督
在我國，一方面，新聞工作者的工作權利和輿論監(jiān)督權利還缺乏充分的法律保護。另一方面，有些新聞報道由于個別從業(yè)人員受私利驅使不能做到客觀、公正；
另外，開展輿論監(jiān)督還應避免干擾司法機關依法獨立行使職權，避免誤導公眾，避免侵犯公民的隱私權。因此，我們要健全新聞法制，依法引導、規(guī)范、保障輿論監(jiān)督，使新聞輿論監(jiān)督法律化、制度化。
當前，全黨和全國人民正在全面深化改革的道路上奮力推進中國特色社會主義偉大事業(yè)，追尋民族偉大復興中國夢。不斷完善權力運行制約和監(jiān)督機制，持之以恒推進反腐倡廉建設，我們堅信在中國共產黨的領導下，在全國各族人民的共同努力下，偉大的中國夢一定能夠早日實現。
公共預算體系中財政部門權力論文3
合理的權力邊界可以節(jié)約政府行政管理成本,提高管理效益。我國公共管理權力在高水平研究型大學的建設過程中,并未真正實現最優(yōu)化均衡博弈。一方面,政府的公共管理權力一直是高等教育管理中主導的外在權力,政府為高等教育提供資源的同時,總是傾向于控制和管理高等教育;另一方面,高水平研究型大學是以研究、發(fā)現高深知識為主要工作對象的高等教育機構,本質上需要更多的自治權。因此,合理劃分二者的權力邊界相當重要。
一、高水平研究型大學建設中公共管理權力及構成1.公共管理權力的內涵權力是政治學領域的核心概念。從詞源學角度來看,權力的含義有兩種解釋。一種是拉丁語中的“potere”,原意為“能夠”,或具有從事某事的能力,后派生出英文“power”;另一種認為“權力”一詞出于拉丁語“Autorias”,一是指意識和法令,二是指權威,由此派生出“Authority”這個英語單詞。在《現代漢語詞典》中,權力有兩個含義,分別指政治上的強制力和職責范圍內的支配力量?！渡鐣W詞典》上的解釋是:權力是一種強制性的社會力量,支配權力的主體利用這一力量駕馭客體,并迫使客體服從自己。馬克斯·韋伯認為,權力意指行動者在一個社會關系中,可以排除抗拒以貫徹其意志的機會,而不論這種機會的基礎是什么。[1]他所指的是權力是“power”。羅伯特·伯恩鮑姆進一步解釋說,權力是一種能在他人身上產生預期變化的能力,是一種影響他人,并使其按照要求行事的能力。[2]因此,我們可以認為,廣義的權力是一種影響力,包括權威。狹義上的權力是一種強制力,是客體對主體的無條件服從的力量。如果把高等學校看成是一個公共機構,那么對大學的管理就是公共管理的一個部分,就是公共權力對于大學的一種影響力。大學的發(fā)展與公共管理權力之間存在著密切的關系代寫論文。
2.公共管理權力的構成與特點分析對于大學而言,能對大學發(fā)展發(fā)揮強制力和影響力的主體不僅僅是政府,政府只是其中的核心權力來源,但不是唯一的來源。從世界一些國家高等教育發(fā)展來看,公共管理主體大體可以劃分為六類。第一類是直接掌握公共權力的政府,包括中央政府和地方各級政府。他們通過所掌握的公共資源,包括立法、制定政策、財政等對大學施加強制性影響力。第二類是政黨,它在權力組織的形成和運行過程中有著正式的、合法的、重要的地位與作用。它的主要特點是:①利益表達,即政黨總是代表一定階級、階層或集團的利益,例如:在我國,中國共產黨是代表廣大人民根本利益的執(zhí)政黨;②利益綜合,政黨總是要把他所代表的廣大民眾的意見和要求加以綜合,變成黨的政治主張。因為政黨所掌握的權力是公共權力,從法理上說歸社會各階層、群體共同享有,承擔著維護社會穩(wěn)定和推動社會發(fā)展的責任。政黨權力在不同的國家有不同的表現。執(zhí)政黨的公共管理權力一般通過政府權力來表現。第三類是政治團體,是指為了實現一定的政治目標而相互依賴、相互影響,并通過一定的政治組織以一定的行為規(guī)范約束其成員的人群集合體,如教育工會、教授行會、協會等。它的主要特點是:它①的利益相對具體、集中、單一;②具有特定的組織規(guī)則和組織結構,群眾基礎廣泛,覆蓋面廣;③組織嚴密、體系完整、動作規(guī)范。第四類是依靠法律和政府授權來處理高等教育事務的公共部門。如教育部教學評估中心,國家教育發(fā)展研究中心及其他部門。它們對大學的發(fā)展發(fā)揮著一定的作用和影響。第五類是在政府指導下,一定范圍的社會成員自主自愿組成,實行自治自律,為維護和發(fā)展共同事業(yè)、共同利益和社會公共利益,對其成員提供一定的公共管理和公共服務,不以營利、政治及宗教為目的的社會組織。[3]例如:美國著名的六大評估中心。第六類是不依靠公共權力來影響高等教育事務的民間組織,如各類社會排名機構。
對高等教育發(fā)揮影響的管理主體是多種多樣的,權力結構也是錯綜復雜的,它們的權力范圍在不同的國家有不同的體現。如美國中央政府對于高等教育的管理權力非常有限,主要權力是在州一級政府和議會。而英國的非政府組織大學撥款委員會,卻承擔英國大學的評估和撥款功能,對大學發(fā)展有著重要的影響力。美國的六個地區(qū)評估中心雖然是非政府非贏利社會組織,但是在維護大學教育質量,促進高校公平競爭方面卻有著不可替代的重要作用。而中國的大學教學水平評估則來自于政府授權。因此,高等教育的公共管理權力在不同國家存在著不同的邊界。這是和各個國家的政治制度、文化傳統(tǒng)密切相關的。
3.公共管理權力結構中的政府在公共管理權力結構中,政府的作用無疑是非常重要的。政府在所有權力中處于中心地位。和其它五類公共管理權力相比,政府由始至終扮演著特殊角色。就我國高等教育領域公共管理權力主體所表現出的六大類別而言,可以將我國公共管理的權力主體結構最終表述為:中國共產黨處于領導地位,政府是公共管理的核心主體,各種非政府公共部門,自治組織和社會團體在公共管理中發(fā)揮的各項作用是政府權力的延伸和補充。雖然政黨權力和政府權力是兩種不同性質的權力,但是政黨權力往往通過政府權力來體現。在各個管理權力結構邊界中,政府和執(zhí)政黨的相互關系是特殊的,這種特殊性主要表現在以下兩個方面。一方面,執(zhí)政黨必須能夠領導和控制政府,使政府能夠按照執(zhí)政黨的路線方針進行管理;另一方面,執(zhí)政黨必須使政府能夠有效發(fā)揮作用。[4]我國政府本質上是執(zhí)政黨的政府,即政府由執(zhí)政黨來組織,它貫徹的是執(zhí)政黨的意圖,政府管理的政策目標按執(zhí)政黨的意圖制定,政府按照執(zhí)政黨的要求來對高等教育進行管理。因此,政府作用發(fā)揮的好壞必然直接影響到執(zhí)政黨的執(zhí)政效果。在公共管理權力結構中,政府的權力是主要的。其他的權力組織在政府的宏觀政策指導下發(fā)揮著各自的作用。一個總的趨勢是政府外的其他權力組織正在發(fā)揮越來越重要的作用,這對于大學的發(fā)展是有利的。高等學校是一個學術組織,多種權力結構共同發(fā)揮作用無疑可以更好地促進大學的發(fā)展。
二、政府公共管理權力邊界:模糊與困境政府權力在我國建設世界高水平研究型大學的過程中,一直居于主導地位。長期以來,政府的高度集權使得其他權力組織很少能夠對高等教育發(fā)揮影響,各個權力組織之間的權力邊界也是模糊的,作用并不明顯,導致了在管理主體之間的分權困境。從78南京航空航天大學學報(社會科學版)第10卷國際視角來看,政府在計劃和協調高等教育系統(tǒng)方面都發(fā)揮著一定的作用。政府的作用可以在所謂“起促進作用的國家”和“起干預作用的國家”之間進行選擇?！捌鸫龠M作用的國家”指一個政府贊同高等教育為那些具有正式資格進入高等教育的人提供一個機會,并不實際指揮高等學校的核心事務,如參與的模式、內部的管理、學術計劃的開發(fā)和權力等方面的政策?！捌鸶深A作用的國家”指一個政府積極地卷入試圖影響諸如學生產品的性質、學校內部事務、大學與環(huán)境之間的關系等方面的工作。[5]顯然,我國政府是屬于起干預作用的政府。
1.大學自主辦學權力缺失從1998年《高等教育法》關于政府對高等教育管理方式的規(guī)定中我們看到,國家對高等教育的干預權力主要表現為國家對高等教育的投資權、規(guī)劃權、監(jiān)管權、中央政府與地方政府對高等教育的管轄權劃分、意識形態(tài)的影響權、校長任命權、學術評定的影響權等。高校的辦學自主權具體表現為招生權、自治權、內部機構設置權、教師招聘權、對外交流合作權、制定內部規(guī)章權、專業(yè)與課程的設置權、教學實施權等。但是,這些大學的辦學自主權并沒有得到落實。在《高等教育法》的條文中,關于高等學校的權利范圍很明確,但政府的權力更多地表現為對“高校辦學自主權”的干預,高校的法人地位難以在這種干預中保持相對的獨立,大學自主辦學的權力仍然不夠。
2.非正式政府組織的權力邊界模糊各種非正式政府組織在大學發(fā)展中扮演著很重要的角色,這些新興組織逐漸成為新的公共權力載體,并可能對政府的公共權力和大學的發(fā)展產生隱性制約,形成了三方博弈的態(tài)勢。但是在這種多方博弈過程中,各個管理主體的權力定位并不明確。而明確的組織功能和權力定位對于促進大學的發(fā)展是有裨益的。例如美國最早的非正式組織團體是教師工會,它的權力邊界就是維護教師權益,教師個體處于弱勢地位,自身合法權益在與學校談判中往往得不到保障,因此,教師工會對于保障美國大學教師的權利起到了很好的作用。而在我國,各個非政府組織在高等教育管理過程中為了自身的利益而爭搶權力,導致對大學的管理政出多門,影響了大學的發(fā)展。
3.大學內部學術權力與行政權力失衡學術權力和行政權力是大學內部的兩種基本權力形式。所謂學術權力,是指學術團體、學術人員影響和支配大學學術事務的權力。正如伯頓·克拉克指出的:“專業(yè)和學者的專門知識是一種至關重要的獨特的權力形式,它授予某些人以某種方式支配他人的權力”。[6]大學的學術權力的主體是由高等教育系統(tǒng)中各權力層次組合而成的,它們都對大學的學術事務、學術活動及學術關系產生某種方式的影響或進行某種程度的支配,它來自于直接從事教研活動的學者、教授或基層學術組織對學術事務等客體支配的力量。而大學的行政權力是指大學的各個行政部門、行政人員在遵守國家法律、法規(guī)的前提下,對大學事務進行管理的權力。
由于我國政府是公立大學的投資主體,政府既是大學的舉辦者,又是大學的管理者,使得大學的行政權力成為了政府權力的延伸。大學內部管理一直以來實行上令下行的行政命令模式,主要特征是重行政權力,輕學術權力。學術權力不受重視,明顯弱于行政權力,在對大學的管理過程中,忽視學術權力的重要性,甚至以行政權力代替學術權力,直接抑制了學術人員對未知領域的創(chuàng)造性,導致兩種權力失衡,影響大學自身發(fā)展。
三、大學自治與政府控制的權力博弈:以學術為導向歷史表明,大學自治與政府控制是一個永恒的主題。兩者博弈的過程充分體現了政府與大學二者都期望獲得更大的權力。高水平研究型大學的發(fā)展需要一個適合其發(fā)展的權力結構,而這種權力結構的形成應以學術為導向。
1.高水平研究型大學應具有相對獨立的權力高水平研究型大學的主要特征是“以創(chuàng)新性的知識傳播、生產和應用為中心”。這個特征從根本上決定了高水平研究型大學應該是相對獨立自由的研究場所?？v觀世界一流大學的發(fā)展,從中世紀巴黎大學模式到英國紅衣主教約翰·亨利·紐曼倡導的“大學是傳授知識的場所”的理念,從德國教育大臣威廉·洪堡的“大學也是研究高深學問的機構”的理念到柏林大學以“學術自由、教學自由、學習自由”為模式的創(chuàng)立,從美國教育學家查爾斯·埃里奧特提出的“大學是世界上最容不得獨裁者的地方”到哈佛大學延續(xù)至今的學術自由傳統(tǒng),高水平研究型大學在歷史發(fā)展過程承擔著育人、教學、科研、服務等職能的同時,并始終以“學術自由”、“大學自治”、“教授治校”這三大潛在規(guī)律貫穿著它的成長軌跡。首先,“學術自由”的基礎使師生在追求真理的過程中形成了學術共同體,這種學術共同體保障了研究型大學是以探求高深知識為己任的自我定位。其次,“大學自治”是指大學作為一個獨立的法人團體,能夠自主地處理學校的內部事務、較少的受到外界的干擾,為社會提供高質量的教育服務,這是促使高水平研究型大學保持學術獨立的前提條件?！敖淌谥涡！笔侵附淌谠趯W術管理范圍內享有治校的權力。大學是一個比較特殊的學術和文化組織,教授作為大學發(fā)展的核心要素,應在學科建設、學術性事務的參與等方面享有學術權力最大化。換句話說,教授治校的根據就在于教授在學術上的優(yōu)越性,而不在他們的行政能力。因此,全球最杰出大學都有這樣一些特征:給予學者們開展其研究的很大權利,學術自由的氛圍,一定程度的院校自治權。[7]中國大學要躋身世界一流大學的行列,就必須維護大學的相對獨立性,讓大學擁有相對獨立的自我管理的權力。
2.政府公共管理權力的相對有限性長期以來,大學被看作一個政府權力的延伸機構,大學內部真正起主導作用的是行政權力和行政邏輯,而不是學術權力和學術的邏輯。大學是面向政府辦學而不是面向社會自主辦學。因此,才出現政府公共管理權力對大學的發(fā)展一攬統(tǒng)包的情形。事實上,政府公共管理的權力是有限的,對大學的干預和控制都應該處在有限的范圍之內。高校系統(tǒng)已成為整個社會大系統(tǒng)中的一個子系統(tǒng),越來越直接依賴于政府在各種社會子系統(tǒng)之間的權力協調,以保證教育資源供應的正?；拓S富性。有學者指出,政府對大學應該只擁有以下權力:對大學的規(guī)劃、撥款、評估、監(jiān)督、審批新建高校和考核校內領導。除此之外,大學內部的事務,包括制定招生計劃、校內專業(yè)設置、精品課程打造、廣泛社會宣傳、培養(yǎng)人才定位等都是大學結合自身現狀為更好迎合社會發(fā)展需要而做出的具體工作。其實,早在1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》就具體指出,大學要真正成為面向社會、自主辦學的法人團體,至少應該擁有7項辦學自主權:①自主設置專業(yè)權;②自主決定招生辦法,單獨命題、單獨考試、單獨錄取學生的權力;③依據干部標準,自主選聘校院級領導,自主選拔系處級干部;④自主評審教師職務,自主聘任或解聘各職級的教師和其他員工,自主決定工資分配辦法和獎罰辦法;⑤自主安排自籌資金的用途;⑥自主調整院系及行政機構;⑦自主派出或接收留學人員。[8]但是這些權力并沒有得到很好的落實。從歷史的發(fā)展邏輯來看,這些權力本身就是屬于大學的,是大學發(fā)展的基礎。由于在大學和政府的權力博弈中,政府以其特有的權力和資源對大學實施控制,并剝奪了大學的權力。從這個意義上來說,“政府下放大學自主權”這種說法是不準確的,嚴格來說,是大學自主權的回歸,這是高水平研究型大學發(fā)展的基礎。同時,大學作為一個學術和文化組織,其發(fā)展受多種權力的影響和制約,非政府權力組織在其發(fā)展過程中同樣發(fā)揮重要的作用,這已經被許多國家的實踐所證實。政府權力并不是無限的,合理地確定各個權力組織的權力邊界對于促進高水平研究型大學的發(fā)展是有利的。
3.形成以學術為導向的權力結構在大學與政府之間權力相互博弈的過程中,權力是會發(fā)生轉移的。而權力轉移本身具有雙向性,即一方的權力讓渡,相對應于另一方面的權力接受,權力讓渡和接受的內推力在于隱藏于權力背后的利益關系。如果政府和大學分別為二個不同治理主體的平等競爭關系,在相互擁有權力和下放權力的過程中會形成一種相互依賴關系,在不斷的合作、協調、公平的過程里,最終形成一種相對穩(wěn)定的利益格局,在博弈理論里,這樣的結果叫做實現了合作博弈均衡。[9]因此,在政府通過統(tǒng)治大學到治理大學這個過程里,政府即便要控制大學,也要盡可能遵循高水平研究型大學發(fā)展最根本的準則,即“以學術為導向”,在此基礎上,將“行政權力”通過為“學術服務”的定位來實現對大學的“柔性控制”,而不是強制性的控制和干涉的“管理主義”。正如菲利普·G·阿特巴赫指出的,高等教育“管理主義”的加強,即行政人員的氣壓和管理人員權力的明顯加強,削弱了高等學校的控制和管理中學術人員的權力。學術自由與自治是相互聯系的,管理上的這一趨勢削弱了學術人員的自治和權力。這種趨勢威脅到教授決定的學科發(fā)展方向、開發(fā)課程的權力以及最大程度地全面控制課堂和研究課題計劃的遴選與實施的權力等。權力由學術人員向專業(yè)管理人員和外部管理結構的轉移將極大地影響學術職業(yè)的傳統(tǒng)作用,隨之也影響到學術自由,這一點似乎是確定無疑的。[10]
因此,政府與大學二者權力之間,政府始終要以保護大學發(fā)展這一立場出發(fā),維護大學內部的學術氛圍,以此為最基本的權力邊界,不能對大學學術事80南京航空航天大學學報(社會科學版)第10卷務進行干預,這樣才能保證和促進高水平研究型大學的快速發(fā)展。
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