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山西事業(yè)單位管理體制改革對策研究1

　　用和諧發(fā)展的理念探索當前的事業(yè)單位人事改革

　　作者簡介：丁錫鋒，寧波市市政管理處。

　　摘 要:我們必須清晰的看到當前事業(yè)單位人事制度改革的進程與我國市場經(jīng)濟體制和各項事業(yè)發(fā)展存在不適應、甚至矛盾沖突，這嚴重違背了人事單位人事改革的初衷，對于社會的全面和諧造成了重要的影響，更為嚴重的是影響了社會全面發(fā)展。那么如何來解決社會發(fā)展過程中的突出問題，是本文研究的重點。

　　關(guān)鍵詞：和諧發(fā)展；理念；事業(yè)單位；人事改革

　　1我國人事單位的特點

　　事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會組織。我國人事單位的特點主要是表現(xiàn)在人事制度的不夠完善，人事制度是隨著社會發(fā)展全面體現(xiàn)勞動關(guān)系和勞動價值的關(guān)系，當勞動關(guān)系不能達到體現(xiàn)勞動價值的時候，勞動關(guān)系就變成了政治的附屬體，這在我們過去的人事制度中，說白了其實就是口頭關(guān)系或者叫領(lǐng)導指示，主要領(lǐng)導一句話就可以成為人事單位解決勞動關(guān)系的依據(jù)，這種單一的口頭協(xié)議必然損害和破壞了人事制度向管理和服務型發(fā)展的可能。另外人事制度的內(nèi)部不和諧性更為嚴重，由于勞動關(guān)系的建立是一種無規(guī)范和考核的寬進制，那么在勞動價值上就無從到達均衡，形成了多種破壞人才形成和團隊變量的可能。人才做不能上能下、能進能出的靈活用人機制，這種人浮于事，效率低下，嚴重制約了事業(yè)單位的長效發(fā)展。其上級部門多為政府行政主管部門或者政府職能部門。由于歷史遺留及客觀存在的多種原因，盡管近幾年來按照關(guān)于深化干部人事制度改革的要求，事業(yè)單位在實行多種形式的選人用人制度等方面進行了積極探索，但從總體上看，在人事管理方面依然存在著諸多不適應社會發(fā)展要求的問題，亟需用和諧與發(fā)展的理念對其人事制度進行一番探索。

　　2事業(yè)單位人事改革方面存在的主要問題

　　未建立符合各類事業(yè)單位特點的人事管理制度

　　目前，行政機關(guān)有《國家公務員暫行條例》，企業(yè)有《勞動法》，惟獨事業(yè)單位沒有一套整體的人事管理法律法規(guī)，人事管理的單項政策規(guī)定也不健全，事業(yè)單位人事法制建設亟待加強。比如在進人方面，公務員“凡進必考”的公開、公平、公正的進人機制已基本建立，而事業(yè)單位則還沒有完全普及與建立，在事業(yè)單位工資福利待遇參照公務員的“銀飯碗”的誘惑下，在進人方面，勢必存在著進人不公開不透明、向事業(yè)單位亂塞人的問題。正因為沒有一個真正符合事業(yè)單位特點的人事管理制度，不能從制度上對人員進行管理，而只能用計劃經(jīng)濟下的人事管理機制去對于事業(yè)單位進行管理與考核，遠遠不適應當前事業(yè)單位發(fā)展的現(xiàn)狀。二是有效的競爭激勵機制和自我約束機制還很不健全。很多事業(yè)單位人員說白了就是做什么，能做什么，都是領(lǐng)導來給你安排，但是能干什么，你能夠做好什么，并沒有展示的舞臺和機制。在管理上，聘用合同還沒有真正成為確定人事關(guān)系的依據(jù)，崗位管理也缺乏具體政策。事企不分，人員混崗，同崗不同酬等不合理現(xiàn)象還不同程度的存在，使人員競爭意識薄弱，完全被計劃經(jīng)濟下人事管理的體制所束縛，人浮于事現(xiàn)象比較普遍，工作應有的積極性變成了熬年頭、排資歷，許多有沖勁有激情的人才就這么被這種機制特有的慢節(jié)奏所同化。三是能上能下、能進能出的用人機制還沒有形成。人員干好干壞一個樣，干多干少一個樣，“銀飯碗”已經(jīng)深深扎根于事業(yè)單位職工思想之中，缺乏必要的憂患意識，缺乏高度 1 的工作責任感、事業(yè)心，不能夠人盡其才，才盡其用。同時在出口上，由于事業(yè)單位社會保障制度不健全，相關(guān)政策不完善，致使出口不暢。在人事監(jiān)管上，又缺乏對事業(yè)單位用人的監(jiān)督管理手段。所以一些單位也就出現(xiàn)了所謂的“一張報紙一杯茶的”清閑日子，工作變成了混日子，熬年限，缺乏必要激勵用人機制。事業(yè)單位人事制度改革涉及人數(shù)多，覆蓋面廣，是一項牽一發(fā)而動全身的大事，非常復雜，難度極大。但復雜和難度大不是遲滯改革的理由。經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展已經(jīng)對提供各種社會公共服務的事業(yè)單位提出了更多、更高和更市場化的要求。事業(yè)單位原有人事管理制度已經(jīng)嚴重阻礙了單位活力的激發(fā)和釋放，無法適應經(jīng)濟社會發(fā)展的新需求，迎難而上，進一步深化事業(yè)單位人事制度改革，是我們的迫切選擇。

　　深化事業(yè)單位改革的對策探索一是要以和諧促發(fā)展的指導思想來推進改革

　　深化事業(yè)單位人事制度改革要特別注意維護職工的合法權(quán)益，在改革中保障好用人單位和工作人員雙方的合法權(quán)益，這一點相當重要。為此，需制定有關(guān)政策，并建立健全各級人事爭議仲裁機構(gòu)，及時受理和仲裁人事爭議案件，切實維護用人單位和職工雙方的合法權(quán)益，以保障事業(yè)單位人事改革的穩(wěn)步推進。二是應盡早出臺《事業(yè)單位人事管理暫行條例》。毋庸置疑，事業(yè)單位的活力和效率必須建立在適應市場需求的靈活的干部人事管理制度之上?！澳苷呱?，庸者下，不合格者可辭退”，福利待遇和養(yǎng)老待遇一視同仁，是激發(fā)推動事業(yè)單位不斷改進工作、提高工作效率、提供更多優(yōu)質(zhì)公共服務的強大制度動力。人力資源和社會保障部應加快事業(yè)單位人事管理立法步伐，力爭盡早出臺《事業(yè)單位人事管理暫行條例》，抓緊制定完善事業(yè)單位工作人員處分、獎勵、考核、申訴和競聘上崗、特設崗位等配套法規(guī)和政策。全面推行聘用制度，加快事業(yè)單位崗位設置管理實施工作，積極穩(wěn)妥地做好專業(yè)技術(shù)一級崗位首次實施工作。在分類改革上，這一點國外早就開始實行分類管理的人事制度，其實人事制度不能與政治捆綁，它應該是單純的人才檔案，是選拔和發(fā)展人才，同事為人才提供就業(yè)平臺的關(guān)系樞帶，但是事實上我們應該認識到這種關(guān)系樞帶卻還承擔行政職能，那么就有研究者認為是不是應該納入行政序列，應實行公務員制度；這一點上其實有很多地方開始實行參照制度，也就是說參照公務員的一種人事變量，實際上是享有公務員的待遇，這其實是人事制度的一次變量，我個人認為帶有很重的政治色彩，公務員制度的本身不是一種福利制度，它應該是一種代表著服務和程序的代名詞。另一方面許多從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位，如轉(zhuǎn)為企業(yè)，應實行企業(yè)的人事管理制度；從事公益活動的事業(yè)單位，應實行以聘用制度為基礎的事業(yè)單位人事管理制度。在人員進口上，實行公開招聘，要規(guī)范程序，明確權(quán)限，保證公開透明。在人員管理上，推行崗位管理，規(guī)范崗位設置，實施競聘上崗，完善考核獎懲，實施合同管理。在人員出口上，完善制度暢通出口，建立與聘用制度相配套的、保證人員正常流動的解聘辭聘制度，在解決社會保障基礎上形成人員退出機制。

　　要堅持試點先行逐步推進的方針

　　在深化事業(yè)單位人事制度改革過程中，要繼續(xù)推行試點先行，在對改革的具體制度、程序、方法、措施等進行實踐檢驗并不斷完善的基礎上，再進行逐步地推進。改革應提防造成事業(yè)單位人員的“不安全感”，在政策上作合理傾斜，并有一定過渡期，以免引起不必要的震蕩。同時在具體操作中還要特別注意有步驟、分階段進行，要從實際出發(fā)，實事求是，絕不能有絲毫的馬虎，特別是要做到根據(jù)不同的地方制定不同的政策，逐步展開分步實施，逐步到位要強調(diào)穩(wěn)定的關(guān)系，把握好改革的力度和群眾承受能力之間的關(guān)系。各地區(qū)、各部門如果能根據(jù)實際情況，特別是結(jié)合自己本地區(qū)本機構(gòu)改革、體制改革和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，通過摸清事業(yè)單位的基本情況、改革現(xiàn)狀、人員結(jié)構(gòu)等有關(guān)情況的基礎上，制定改革的具體實施辦法。改革的方案要廣泛聽取廣大職工的意見，可發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢，做好思想政治工作，引導干部群眾積極支持和參與改革，積極穩(wěn)妥地把事業(yè)單位人事制度改革推向深入，并通過改革，達到淡化身份，強化崗位，轉(zhuǎn)換機制，增強活力，調(diào)動積極性，推動經(jīng)濟建設和各項社會事業(yè)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展，使整個改革平穩(wěn)推進。

　　參考文獻：

［1］ 朱禾勤.強化人事改革促進隊伍建設[J].人事管理,2003,(199

　　事業(yè)單位改革的重點和難點剖析及對策探索

　　寶應縣機構(gòu)編制委員會辦公室 劉宇峰

　　目前，事業(yè)單位在發(fā)展過程中暴露出不少的問題：發(fā)展缺乏規(guī)劃，機構(gòu)不斷臃腫；政府與市場的職責不清；放權(quán)過度、約束不力等問題普遍存在。這就導致社會管理秩序不規(guī)范、財政負擔不斷加重，嚴重阻礙社會的發(fā)展與進步，事業(yè)單位改革已到了刻不容緩的地步。

　　事業(yè)單位改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、政策性強，關(guān)系到事業(yè)單位廣大職工的切身利益；關(guān)系到改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。我們要充分認識這項改革的重要性、復雜性和艱巨性；統(tǒng)一思想認識、切實加強領(lǐng)導；采取多種形式，清除思想障礙，使廣大職工認識到事業(yè)單位改革是大勢所趨，從而自覺關(guān)心改革，理解、支持和積極投身改革，增強改革的心理承受能力，為改革奠定良好的思想基礎。

　　事業(yè)單位改革是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的客觀要求，對于鞏固黨政機構(gòu)改革和企業(yè)改革的成果，建立起適應市場經(jīng)濟體制需要和符合事業(yè)單位自身發(fā)展規(guī)律，充滿生機與活力的管理體制，推進事業(yè)單位的社會化進程，促進經(jīng)濟和社會事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，都具有十分重要的意義。要切實搞好事業(yè)單位的改革，認為著重抓住改革的重點和難點來進行研究是問題的關(guān)鍵。

　　事業(yè)單位改革的重點

　　通過對寶應縣600多個事業(yè)單位（含教育衛(wèi)生）的總體分析，認為對事業(yè)單位的改革必須抓住改革的重點，只有這樣才能有助于事業(yè)單位改革的順利完成。結(jié)合寶應經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的現(xiàn)狀，事業(yè)單位改革的重點主要包括以下四個方面：

　　一、理順關(guān)系

　　以前事業(yè)單位一直是機關(guān)部門的附屬物，很多單位自成立之日起就沒有單獨的辦公用房和獨立的財務，更談不上擁有自主的人事權(quán)，一切均依附于其主管部門。進行事業(yè)單位法人登記后，有的表面上脫鉤于其 主管部門，實際上是“明脫暗不脫”；縣直機關(guān)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位的管理也往往脫節(jié)；存在“看到的管不到，管到的看不到”的現(xiàn)象。要在事業(yè)單位改革中徹底解決這些矛盾，必須做到理順關(guān)系，創(chuàng)造條件，使事業(yè)單位成為真正意義上的獨立法人。

　　二、明確職責

　　以往每成立一個事業(yè)單位，往往注重單位的人員編制、單位性質(zhì)、經(jīng)濟渠道等，而對單位的工作職責不是十分重視，久而久之，就導致了事業(yè)單位的工作職責不清。在事業(yè)單位改革中，要結(jié)合事業(yè)單位法人登記工作，進一步明確、細化各事業(yè)單位的工作職責和范圍，根據(jù)新確定的工作職責和范圍，對其改革進行分類指導，對職責已弱化或消失的事業(yè)單位，要堅決予以合并或撤銷；對職責強化和工作范圍增大的要及時調(diào)整，相應增加編制、充實人員，確保各項工作任務的順利完成。

　　三、科學分類

　　事業(yè)單位的情況錯綜復雜，根據(jù)不同的性質(zhì)和任務，可以進行多種方法的分類，到目前為止，認為比較科學的分類是將事業(yè)單位劃分為：行政管理型、社會公益型、技術(shù)與中介型和生產(chǎn)經(jīng)營型等四大類。只有對每一個事業(yè)單位進行科學分類，特別是兼顧兩類及以上或介于兩類之間及以上的，要以側(cè)重的一類一方為主進行分類，只有在科學分類的基礎上，才能對不同的事業(yè)單位進行科學的改革。

　　四、提供服務

　　事業(yè)單位與黨政機關(guān)以及企業(yè)的本質(zhì)區(qū)別就在于：事業(yè)單位為社會發(fā)展提供公共產(chǎn)品和公共服務，在事業(yè)單位改革中，要著重抓住其為社會提供了哪些公共服務，從而確定其改革方向，采取相應的改革措施。

　　事業(yè)單位改革的難點

　　寶應屬經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，因經(jīng)濟落后，使事業(yè)單位改革的難度加大，認為主要難在以下四個方面：

　　一、人員分流

　　由于經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，前幾年，大量人員涌入事業(yè)單位，使本來不堪重負的事業(yè)單位更加步履維艱。這些人通過各種渠道好不容易進入自認為是“鐵飯碗”的事業(yè)單位，雖然目前很多事業(yè)單位又難以維持生計，但要進行改革，將已在事業(yè)單位工作多年和這些費了九牛二虎之力才擠進事業(yè)單位的人員分流出去，真是談何容易？加上我縣財政狀況不佳，本身就業(yè)崗位不足、就業(yè)形勢十分嚴峻，使人員分流難上加難。

　　二、科學設崗

科學設崗是人事制度改革的前提和基礎，是一項科學性、專業(yè)性很強的工作。過去“因人設崗”的傳統(tǒng)做法弊端很多，現(xiàn)在要因事設崗，按崗聘人。要在對各行各業(yè)不同性質(zhì)事業(yè)單位的工作崗位進行全面研究和分析的基礎上，對具體崗位得出設與不設、設多少、怎么設等作出準確的結(jié)論，是有難度的，但必須迎難而上。

　　三、保障機制

　　只有建立起統(tǒng)一完善的社會保障機制，解決人員流動的“后顧之憂”，才能真正把“單位人”變成“社會人”，保證出口暢通，讓進口與出口良性循環(huán)起來，事業(yè)單位才能保持長久的活力，才能逐步實現(xiàn)人才資源的社會化配置。目前我縣的事業(yè)單位保險主要實行到自收自支和差額撥款事業(yè)單位，面這些單位中，很多連工資都不能按時足額發(fā)放，根本沒有能力為職工繳納養(yǎng)老保險，更談不上醫(yī)療保險和失業(yè)保險以及住房公積金的繳納；全額撥款的事業(yè)單位養(yǎng)老保險工作基本上尚未開展，只是對新進實行人事代理人員才剛剛開始實行。事業(yè)單位不健全的保障機制，給下一步的改革增加了相當?shù)碾y度。

　　四、分配制度

　　在事業(yè)單位的收入分配上一直沿襲著“大鍋飯”制度。現(xiàn)在要積極探索新型工資分配制度，把事業(yè)單位的工資分為固定工資和“活工資”兩部分。固定工資主要反映工作人員的水平高低、能力強弱、責任大小，而“活工資”主要反映工作質(zhì)量和難易程度，體現(xiàn)不同性質(zhì)、不同崗位的差異和工作實績，貫徹“按勞分配、多勞多得”的分配制度。但對固定工資和“活工資”的定量標準難以確定，要想真正做到新的分配制度能夠充分體現(xiàn)“獎勤罰懶，獎優(yōu)罰劣”著實要下一番功夫。

　　事業(yè)單位改革的對策

　　根據(jù)以上對事業(yè)單位改革的重點和難點的分析，認為下一步事業(yè)單位改革應主要從以下四個方面入手：

　　一、按照分類指導的要求，合理界定事業(yè)單位類別

　　搞好事業(yè)單位改革，既要統(tǒng)籌考慮，又要分類指導，針對事業(yè)單位不同的性質(zhì)、職能和任務，重新界定事業(yè)類別。將現(xiàn)有事業(yè)單位確定為四類，即：行政管理型、社會公益型、技術(shù)與中介型、生產(chǎn)經(jīng)營型。對不同類型的事業(yè)單位實施不同的改革方法和措施。

　　行政管理型事業(yè)單位是指依據(jù)法律、法規(guī)授權(quán)或受行政機關(guān)委托承擔有關(guān)行業(yè)管理、執(zhí)法監(jiān)督等職責的事業(yè)機構(gòu)。行政管理型事業(yè)單位的職能配置要嚴格按照有關(guān)法律、法規(guī)授權(quán)或縣政府及其機構(gòu)編制部門批 5 準委托的內(nèi)容科學界定。未經(jīng)批準，任何部門不得擅自將行政管理職能轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位承擔。管理職能已經(jīng)萎縮的要適時撤銷或擴展其技術(shù)服務、事務輔助職能，使其向其它類型過渡；職能相似、相近或交叉的單位，要進行合并重組，盡量壓縮精簡行政管理型事業(yè)單位。

　　社會公益型事業(yè)單位是指一般由政府舉辦和投資，為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務的事業(yè)機構(gòu)。對社會公益型事業(yè)單位，要根據(jù)財力情況適度發(fā)展；對職能萎縮、服務對象、服務內(nèi)容減少的社會公益型事業(yè)單位要采取撤并等辦法調(diào)整布局結(jié)構(gòu)，優(yōu)化資源配置。鼓勵有條件的單位利用自身的場所、技術(shù)、設備等開展有償服務，積極組織創(chuàng)收；鼓勵探索產(chǎn)權(quán)制度改革，實行產(chǎn)業(yè)化運作，增強競爭能力和發(fā)展后勁。

　　技術(shù)與中介型事業(yè)單位是指主要依靠自身的技術(shù)、知識優(yōu)勢，為社會提供技術(shù)、信息服務和中介事務的事業(yè)機構(gòu)。技術(shù)與中介型事業(yè)單位要充分利用自身的技術(shù)、知識優(yōu)勢，調(diào)整專業(yè)結(jié)構(gòu)，走向市場，在競爭中尋求發(fā)展，在發(fā)展中改善服務，走自我積累、自我完善和自我發(fā)展的路子。

　　生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位是指主要從事生產(chǎn)、經(jīng)營、服務等業(yè)務的事業(yè)機構(gòu)。生產(chǎn)經(jīng)營型事業(yè)單位要全部按照企業(yè)機制運作，要積極借鑒企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的方法，通過資產(chǎn)出讓、兼并重組、歇業(yè)破產(chǎn)等形式改制轉(zhuǎn)企。

　　特別對于兼顧兩種及以上類型的事業(yè)單位，要抓住主流，向主要類型一方靠攏，同時顧及次要類型一方，合理確定改革方法和措施。以促進四種類型事業(yè)單位中的邊緣型單位的健康發(fā)展。如：某一事業(yè)單位同時含有公益性職能和經(jīng)營性職能，就要看誰占主導地位。若公益性為主，則在這類單位改革時，要先將經(jīng)營性職能從單位分離出來，然后用公益性單位的改革方法對其進行指導；若經(jīng)營性為主，則要先將公益性職能移交其他相關(guān)單位，再用對生產(chǎn)經(jīng)營性單位的改革方法來進行相應處置。

　　二、理順事業(yè)單位經(jīng)費渠道，深化分配制度改革

　　隨著財政管理體制的改革，我縣財政預算內(nèi)資金和預算外資金都作為財政性資金統(tǒng)一管理。為此，將原有的全額撥款、差額撥款、自收自支三種經(jīng)費管理類型的事業(yè)單位可以相應調(diào)整為全額預算、定額預算、自收自支三種類型。全額預算單位是指經(jīng)費來源全部或主要為預算內(nèi)資金和行政事業(yè)性收費（含行政規(guī)費、罰沒收入等）的單位；定額預算單位是指經(jīng)費來源部分為預算內(nèi)資金和行政性收費，部分為經(jīng)營、服務收 6 入的單位；自收自支單位是指經(jīng)費來源全部為經(jīng)營、服務收入的單位。全額預算、定額預算單位人員工資構(gòu)成中的事業(yè)津貼比例依照上級有關(guān)文件規(guī)定分別按30%、40%核定。今后事業(yè)單位經(jīng)費渠道發(fā)生變化的，按改變后的類型核定津貼比例。部分具備條件的實行定額預算的社會公益型事業(yè)單位，今后要逐年核減其事業(yè)經(jīng)費，使其逐步向自收自支過渡。要深化事業(yè)單位內(nèi)部分配制度改革，繼續(xù)實行和深化工資總額包干和工效掛鉤，搞活單位內(nèi)部分配，推行檔案工資與實際分配收入相分離的辦法。實行崗位靠競爭，收入靠貢獻的以崗定酬、崗動薪變的分配制度，合理拉開技術(shù)崗位與非技術(shù)崗位、管理崗位與非管理崗位、高尖技術(shù)崗位與普通技術(shù)崗位、重要管理崗位與一般管理崗位之間的分配檔次，使收入分配向科技人員和有突出貢獻的人才傾斜。提倡科技成果、技術(shù)、管理、信息等諸生產(chǎn)要素參與分配，鼓勵自帶成果參股、無形資產(chǎn)配股等股權(quán)獎勵機制，進一步建立和完善事業(yè)單位收入分配的自我約束機制。使事業(yè)單位的收入分配更趨合理、更趨規(guī)范。

　　三、全面推行和完善全員聘用制、人事代理制和人事租賃制

　　對事業(yè)單位負責人和中層干部的任用，要改變過去單一的委任制，在堅持黨管干部原則、嚴格干部管理權(quán)限的前提下，結(jié)合各部門特點和事業(yè)單位實際，采取競爭擇優(yōu)、招標聘任和選舉聘任等多種形式，予以聘任，實行任期制。對一般管理、技術(shù)崗位，實行競爭、雙向選擇上崗。其中對專業(yè)技術(shù)職務崗位的聘任，要改變評聘、考聘合一的做法，實行評聘、考聘分離。對特殊崗位的專業(yè)技術(shù)和管理人才，結(jié)合如今的網(wǎng)絡優(yōu)勢，也可采取網(wǎng)上招聘的辦法。總之，各事業(yè)單位要按照縣人事部門核定的專業(yè)技術(shù)職務結(jié)構(gòu)比例和崗位，根據(jù)應聘者的德才表現(xiàn)，擇優(yōu)聘任。對工勤人員的聘用，要競爭擇優(yōu)，實行人事租賃制。對取得崗位技術(shù)等級證書的技術(shù)工人實行考聘分離制度，由單位按崗按需聘用。對全體工作人員簽訂聘用合同的同時，還要切實建立解聘辭聘制度。今后事業(yè)單位可以按照聘用合同解聘職工，職工也可按照合同辭聘。從而在全員聘用制中進一步深化雙向選擇。

　　對今后新進事業(yè)單位的人員，一律實行人事代理制或人事租賃制，真正做到變單位人為社會人，新進人員與單位之間，僅是一種聘用關(guān)系。聘用期間，由用人單位統(tǒng)一委托縣人才交流中心進行人事代理或人事租賃，由縣人才交流中心統(tǒng)一發(fā)放工資、調(diào)整檔案工資、辦理養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等相關(guān)手續(xù)，有條件的單位還可以委托代繳住房公積金。落聘人員則直接進入人才市場重新?lián)駱I(yè)。

　　四、進一步完善社會保障機制

　　隨著事業(yè)單位改革的深入，建立起完善的事業(yè)單位養(yǎng)老保險機制已迫在眉睫。應根據(jù)事業(yè)單位的發(fā)展方向，按照國家法律、法規(guī)有關(guān)規(guī)定，加快建立事業(yè)單位社會保險體系。主要包括基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險等。構(gòu)筑一個社會的“安全網(wǎng)”，以確保事業(yè)單位改革的順利進行。我們認為盡快建立和完善國家統(tǒng)一的、省級統(tǒng)籌的包括機關(guān)事業(yè)單位在內(nèi)的社會保險體系是十分必要的，退休人員的養(yǎng)老金要盡快做到社會化發(fā)放。

　　在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，事業(yè)單位的養(yǎng)老保險遠遠高于同類企業(yè)人員，這樣一來，容易造成將來有的事業(yè)單位改制為企業(yè)時，原事業(yè)單位人員的保險基數(shù)將大幅度下降。為了穩(wěn)步推進事業(yè)單位的改革，我們建議縮小企事業(yè)單位在保險上的基數(shù)差距，是否可以嘗試使用機關(guān)、企業(yè)和事業(yè)同類人員工資的平均數(shù)作為保險的繳納基數(shù)。使得將來退休時，機關(guān)、事業(yè)和企業(yè)同類人員能拿同等的一份養(yǎng)老金；同時，機關(guān)和全額事業(yè)單位的養(yǎng)老保險也要盡快全面實施。這樣才會更有助于社會的穩(wěn)定和發(fā)展。

　　總之，推進事業(yè)單位改革任重而道遠，我們要合理運用各種宏觀調(diào)控手段，通過改革使事業(yè)單位真正邁上健康發(fā)展的軌道，為經(jīng)濟發(fā)展和社會進步作出更大貢獻?！笆聵I(yè)單位”，是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的杜會服務組織。事業(yè)單位不以盈利為目的，事業(yè)單位與企業(yè)單位的劃分管理是我國特有的模式。是又一“中國特色”

　　在中國，事業(yè)單位是一個龐大的體系，目前數(shù)量超過130萬，從業(yè)者在中國，事業(yè)單位是一個龐大的體系，目前數(shù)量超過130萬，從業(yè)者3000多萬，擁有數(shù)萬億國有資產(chǎn)（占國有資產(chǎn)的1/3），70%以上的科研人員、95%以上的教師和醫(yī)生都集中在各類事業(yè)單位，其經(jīng)費支出占政府財政支出的30%以上。然而相對于事業(yè)單位所擁有的資源，它對社會的貢獻很不成比例。據(jù)統(tǒng)計，事業(yè)單位對中國GDP的貢獻大概在5-10%之間。2001年科教文衛(wèi)四大行業(yè)才占%。所以，中國現(xiàn)在最大的不平衡之一，是國有企業(yè)和事業(yè)單位控制了太多的資源，但遠遠沒有產(chǎn)出與之相稱的效率。這是違背平衡律的。

《肖申克的救贖》中有這樣一句話：體制化是這樣一種東西，一開始你排斥它，后來你習慣它，直到最后你離不開它。這個過程是一個自身的生存能力被不斷弱化的過程?？梢?，所謂的“體制”和毒品有什么兩樣？推進事業(yè)單位人事制度改革的意見出臺

　　事業(yè)單位是我國各類人才的主要集中地，是增強我國綜合國力的重要領(lǐng)域，是實施科教興國戰(zhàn)略的重要陣地。搞好事業(yè)單位人事制度改革，對建設高素質(zhì)、社會化的專業(yè)技術(shù)人員隊伍，推動經(jīng)濟發(fā)展和社會全面進步，實現(xiàn)我國改革開放和現(xiàn)代化建設的宏偉目標都具有十分重要的意義?，F(xiàn)根據(jù)《深化干部人事制度改革綱要》(中辦發(fā)[2000]15號)的精神，對加快推進事業(yè)單位人事制度改革提出如下意見。

　　一、加快推進事業(yè)單位人事制度改革是當前的緊迫任務

　　1、改革開放以來，特別是近幾年來，各地區(qū)、各部門根據(jù)建立社會主義市場經(jīng)濟體制的需要，按照黨中央、國務院關(guān)于深化干部人事制度改革的要求，積極推進事業(yè)單位人事制度改革，在實行多種形式的選人用人制度、深化職稱改革、促進人才流動、搞活工資分配等方面進行了積極探索，積累了有益的經(jīng)驗。但從總體上看，事業(yè)單位人事制度改革的進程，與社會主義市場經(jīng)濟體制和各項事業(yè)發(fā)展還不適應，主要表現(xiàn)在：符合各類事業(yè)單位特點的人事管理制度還沒有完全建立起來，有效的競爭激勵機制和自我約束機制還很不健全，能上能下、能進能出的用人機制還沒有形成。當前我國改革開放和現(xiàn)代化建設事業(yè)已經(jīng)進入一個新的歷史時期，經(jīng)濟體制改革不斷深入，科技、教育、文化、衛(wèi)生體制改革日益深化，黨政機關(guān)干部制度改革和企業(yè)人事制度改革全面展開。所有這些，都要求把加快推進事業(yè)單位人事制度改革作為促進國家整體改革和發(fā)展的一項重要而緊迫的任務。

　　2、事業(yè)單位人事制度改革的指導思想和目標任務是：堅持以鄧小平理論為指導，認真貫徹黨管干部原則、干部隊伍“四化”方針和德才兼?zhèn)涞挠萌藰藴剩m應事業(yè)單位體制改革的要求，建立政事職責分開、單位自主用人、人員自主擇業(yè)、政府依法管理、配套措施完善的分類管理體制；建立一套適合科、教、文、衛(wèi)等各類事業(yè)單位特點，符合專業(yè)技術(shù)人員、管理人員和工勤人員各自崗位要求的具體管理制度；形成一個人員能進能出，職務能上能下，待遇能升能降，優(yōu)秀人才能夠脫穎而出，充滿生機與活力的用人機制，實現(xiàn)事業(yè)單位人事管理的法制化、科學化。

　　3、事業(yè)單位人事制度改革的基本思路是：按照“脫鉤、分類、放權(quán)、搞活”的路子，改變用管理黨政機關(guān)工作人員的辦法管理事業(yè)單位人員的做法，逐步取消事業(yè)單位的行政級別，不再按行政級別確定事業(yè)單位人員的待遇；根據(jù)社會職能、經(jīng)費來源的不同和崗位工作性質(zhì)的不同，建立符合不同類型事業(yè)單位特點和不同崗位特點的人事制度，實行分類管理；在合理劃分政府和事業(yè)單位職責權(quán)限的基礎上，進一步擴大事業(yè)單位的人事管理自主權(quán)，建立健全事業(yè)單位用人上的自我約束機制；貫徹公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則，引入競爭激勵機制，通過建立和推行聘用制度，搞活工資分配制度，建立充滿生機活力的用人機制。通過制度創(chuàng)新，配套改革，充分調(diào)動各類人員的積極性和創(chuàng)造性，促進優(yōu)秀人才成長，增強事業(yè)單位活力和自我發(fā)展能力，減輕國家財政負擔，加速高素質(zhì)、社會化的專業(yè)技術(shù)人員隊伍建設。

　　二、建立以聘用制為基礎的用人制度

　　4、全面推行聘用制度。破除干部身份終身制，引入競爭機制，在事業(yè)單位全面建立和 10 推行聘用制度，把聘用制度作為事業(yè)單位一項基本的用人制度。所有事業(yè)單位與職工都要按照國家有關(guān)法律、法規(guī)，在平等自愿、協(xié)商一致的基礎上，通過簽訂聘用合同，確定單位和個人的人事關(guān)系，明確單位和個人的義務和權(quán)利。通過建立和推行聘用制度，實現(xiàn)用人上的公開、公平、公正，促進單位自主用人，保障職工自主擇業(yè)，維護單位和職工雙方的合法權(quán)益。通過聘用制度轉(zhuǎn)換事業(yè)單位的用人機制，實現(xiàn)事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由單純行政管理向法制管理轉(zhuǎn)變，由行政依附關(guān)系向平等人事主體轉(zhuǎn)變，由國家用人向單位用人轉(zhuǎn)變。

　　建立解聘辭聘制度。事業(yè)單位可以按照聘用合同解聘職工，職工也可以按照聘用合同辭聘。通過建立解聘辭聘制度，疏通事業(yè)單位人員出口渠道，增加用人制度的靈活性，解決人員能進能出的問題。

　　加強聘后管理。通過建立和完善聘后管理，保證聘用制度的實際效果，調(diào)動各類人員的積極性。重點是完善考核制度，研究修改《事業(yè)單位工作人員考核暫行規(guī)定》，把考核結(jié)果作為續(xù)聘、解聘、增資、晉級、獎懲等的依據(jù)。

　　5、改革事業(yè)單位領(lǐng)導人員單一的委任制，在選拔任用中引入競爭機制。堅持黨管干部原則，改進管理方法，對不同類型事業(yè)單位的領(lǐng)導人員，按照干部管理權(quán)限和一定程序，可實行直接聘任、招標聘任、推選聘任、委任等多種任用形式。建立健全領(lǐng)導班子和領(lǐng)導人員任期目標責任制，加強對任期目標完成情況的考核，并將考核結(jié)果與任用、獎懲掛鉤。

　　6、建立符合事業(yè)單位性質(zhì)和工作特點的崗位管理制度。事業(yè)單位要科學合理設置崗位，明確不同崗位的職責、權(quán)利和任職條件，實行崗位管理。

　　對專業(yè)技術(shù)崗位，堅持按照崗位要求擇優(yōu)聘用，逐步實現(xiàn)專業(yè)技術(shù)職務的聘任與崗位聘用的統(tǒng)一。適應我國加入世界貿(mào)易組織的需要，按照國際慣例，對責任重大、社會通用性強、事關(guān)公共利益、具備一定專業(yè)技術(shù)才能勝任的崗位，逐步建立執(zhí)業(yè)資格注冊管理制度，實行執(zhí)業(yè)準入控制。通過深化職稱改革，強化并完善專業(yè)技術(shù)職務聘任制，建立政府宏觀指導下的個人申請、社會化評價的機制，把專業(yè)技術(shù)職務聘任權(quán)交給用人單位。

　　對管理崗位，要建立體現(xiàn)管理人員的管理水平、業(yè)務能力、工作業(yè)績、資格經(jīng)歷、崗位需要的等級序列，推行職員制度。

　　對工勤崗位，建立崗位等級規(guī)范，規(guī)范工勤人員“進、管、出”等環(huán)節(jié)的管理辦法。

　　7、建立選人用人實行公開招聘和考試的制度。要制定具體的招聘考試辦法，從制度上規(guī)范事業(yè)單位選人用人的程序和做法，把優(yōu)秀人才吸引到事業(yè)單位中來，提高事業(yè)單位各類人員的素質(zhì)，把好選人用人關(guān)，防止通過各種非正當途徑向事業(yè)單位安排人員。

　　8、逐步建立固定與流動相結(jié)合的用人制度。改變現(xiàn)有單一的固定用人方式，有條件的單位應積極實行固定崗位與流動崗位相結(jié)合、專職與兼職相結(jié)合的用人辦法。鼓勵和支持事業(yè)單位的人才流動，促進專業(yè)技術(shù)人才資源配置的社會化、市場化。

　　三、建立形式多樣、自主靈活的分配激勵機制

　　9、貫徹按勞分配與按生產(chǎn)要素分配，效率優(yōu)先、兼顧公平的分配原則，擴大事業(yè)單位內(nèi)部分配自主權(quán)，逐步建立重實績、重貢獻，向優(yōu)秀人才和關(guān)鍵崗位傾斜，形式多樣、自主靈活的分配激勵機制。

　　10、進一步擴大事業(yè)單位內(nèi)部分配自主權(quán)。對轉(zhuǎn)制為企業(yè)的，實行企業(yè)的分配制度；對經(jīng)費主要靠國家財政撥款的，在國家政策指導下，搞活內(nèi)部分配；對國家逐步減少經(jīng)費撥款的，經(jīng)批準，逐步加大內(nèi)部分配自主權(quán)；對經(jīng)費完全自理的，允許自主決定內(nèi)部分配。對有條件的事業(yè)單位，要試行工資總額包干制度，搞活內(nèi)部分配，同時，積極探索試行工資總額同經(jīng)濟效益掛鉤的辦法。

　　11、積極探索按生產(chǎn)要素分配的改革。允許各地區(qū)、各部門選擇有條件的事業(yè)單位探索生產(chǎn)要素參與分配的實現(xiàn)形式；允許事業(yè)單位在職務科技成果轉(zhuǎn)化取得的收益中，提取一定比例，用于獎勵項目完成人員和對產(chǎn)業(yè)化有貢獻的人員；允許事業(yè)單位經(jīng)批準高薪聘用個別拔尖人才，實行一流人才、一流業(yè)績、一流報酬。對有重大科技發(fā)明、貢獻突出的人才，根據(jù)有關(guān)規(guī)定，實行重獎。

　　12、發(fā)揮工資政策的導向作用。對到艱苦邊遠地區(qū)事業(yè)單位和在特殊崗位工作的人員，繼續(xù)在工資待遇上給予優(yōu)惠政策。事業(yè)單位在制定內(nèi)部分配辦法時，對在關(guān)鍵或特殊崗位工作的人員，應適當給予傾斜。

　　四、建立多層次、多形式的未聘人員安置制度

　　13、堅持以內(nèi)部消化為主的原則，實行多層次多形式的未聘人員安置制度。深化事業(yè)單位人事制度改革，實現(xiàn)精減冗員，鼓勵競爭，促進流動，提高素質(zhì)的要求，就要妥善安置未聘人員，這是事業(yè)單位人事制度改革能否順利進行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對改革過程中出現(xiàn)的未聘人員，要以單位、行業(yè)或系統(tǒng)為基礎，堅持以單位內(nèi)部消化為主，探索多種形式給予妥善安置，為他們發(fā)揮作用創(chuàng)造條件。要注意采取先挖渠、后分流的辦法，通過興辦發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)崗培訓等方式安置未聘人員；有條件的城市可以在行業(yè)內(nèi)或行業(yè)間調(diào)劑安置，或通過人才流動服務中心對未聘人員進行托管。

　　14、制定切實可行的政策，引導鼓勵未聘人員面向基層、農(nóng)村和企業(yè)，使他們在新的領(lǐng)域發(fā)揮作用。對專業(yè)技術(shù)人員，要為他們提供創(chuàng)辦或進入企業(yè)的優(yōu)惠條件，引導他們把專業(yè)技術(shù)應用到社會生產(chǎn)中去，為社會創(chuàng)造新的財富。

　　15、要為妥善安置未聘人員創(chuàng)造條件。事業(yè)單位的未聘人員為國家做出了很大貢獻，他們具有的專業(yè)技術(shù)知識和經(jīng)驗是國家的寶貴財富。各地區(qū)、各部門、各單位要有專門的未聘人員安置指導機構(gòu)，為妥善安置未聘人員提供信息、幫助指導、創(chuàng)造條件。

　　五、建立符合事業(yè)單位特點的宏觀管理和人事監(jiān)督制度

　　16、加強對事業(yè)單位人事工作的監(jiān)督。要保障單位和職工的合法權(quán)利，保證事業(yè)單位在國家法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行使用人自主權(quán)。要發(fā)揮事業(yè)單位職工代表大會的作用，依法保障事業(yè)單位職工參與民主管理和監(jiān)督。

　　17、建立健全事業(yè)單位人事工作的宏觀管理制度。對主要靠財政撥款的事業(yè)單位要建立健全工資調(diào)控體系，建立健全各類人員及職務結(jié)構(gòu)比例的宏觀管理辦法，健全事業(yè)單位人員總量的調(diào)控體系，建立不同類型事業(yè)單位人員增長的調(diào)控辦法。

　　18、做好事業(yè)單位人事爭議的處理工作。要推進人事爭議立法，積極開展人事仲裁工作。要建立健全人事爭議仲裁機構(gòu)，及時受理和仲裁人事爭議案件，切實維護用人單位和職工雙方的合法權(quán)益。

　　19、健全和完善事業(yè)單位人事管理的政策法規(guī)體系。根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟和人事制度改革發(fā)展的需要，當前要抓緊研究制定以《事業(yè)單位聘用條例》為基礎的政策法規(guī)，保障事業(yè)單位人事制度改革的順利進行。

　　六、加強領(lǐng)導，統(tǒng)籌規(guī)劃，積極穩(wěn)妥地推進事業(yè)單位人事制度改革工作

　　20、加強領(lǐng)導，統(tǒng)籌規(guī)劃。各級黨委和政府要把事業(yè)單位人事制度改革擺到重要議事日程，切實加強對這項改革的領(lǐng)導，統(tǒng)籌規(guī)劃，縝密實施。各級組織、人事部門要充分發(fā)揮宏觀管理和業(yè)務指導的職能作用，做好牽頭和協(xié)調(diào)工作，與編制、財政、勞動社會保障和科、教、文、衛(wèi)、新聞出版等有關(guān)行業(yè)主管部門密切配合，形成合力，共同把這項工作搞好。要注意研究改革中出現(xiàn)的新情況、新問題，及時提出解決的對策和辦法，把事業(yè)單位人事制度改革不斷引向深入。

　　21、突出重點，分類推進。事業(yè)單位人事制度改革涉及面廣，情況復雜，要充分認識改革的艱巨性和復雜性，要認真總結(jié)試點經(jīng)驗，抓住重點，分類指導，逐步推進。要以建立和推行聘用制度，搞活工資分配為重點，全面推進事業(yè)單位人事制度改革。要緊密結(jié)合各行業(yè)體制改革和機構(gòu)改革的要求，重點搞好科研、教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)單位的人事制度改革，探索分類改革的辦法、途徑和經(jīng)驗。

　　22、積極穩(wěn)妥，穩(wěn)步實施。各地區(qū)、各部門要根據(jù)實際情況，結(jié)合本地區(qū)的機構(gòu)改革、體制改革和經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，在摸清事業(yè)單位的基本情況、改革現(xiàn)狀、人員結(jié)構(gòu)等有關(guān)情況的基礎上，根據(jù)本意見，制定具體的實施辦法。在推進改革的過程中，要從實際出發(fā)，因地制宜，先易后難，分步實施，逐步到位。要正確處理好改革、發(fā)展、穩(wěn)定的關(guān)系。發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢，做好思想政治工作，引導干部群眾積極支持和參與改革，積極穩(wěn)妥地把事業(yè)單位人事制度改革推向深入，促進高素質(zhì)社會化專業(yè)技術(shù)人員隊伍建設和人才結(jié)構(gòu)的調(diào)整，推動經(jīng)濟建設和各項社會事業(yè)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。內(nèi)容提要：加快社會事業(yè)體制及事業(yè)單位體制改革勢在必行。應明確政府職能，探索社會事業(yè)基本組織方式的創(chuàng)新。在此基礎上，對現(xiàn)有事業(yè)單位按照職能特點分類改革。此外，還應調(diào)整改革組織方式、行政管理體制并同步進行社會事業(yè)的布局調(diào)整。

　　關(guān)鍵詞：社會事業(yè)

　　事業(yè)單位

　　改革

　　自上世紀80年代中期以來，基于傳統(tǒng)社會事業(yè)體制本身的問題和改革所帶來的環(huán)境條件變化，中國對社會事業(yè)體制及相關(guān)事業(yè)單位體制（所謂社會事業(yè)體制，主要是指諸如教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)由誰來辦、如何辦的基本制度模式；事業(yè)單位體制則是指承擔社會事業(yè)發(fā)展職能的具體機構(gòu)（單位）的組織和管理體制。因此，事業(yè)單位體制是社會事業(yè)體制的一個組成部分。兩種之間的關(guān)系類似于經(jīng)濟體制和企業(yè)制度之間的關(guān)系。另需說明，事業(yè)單位是中國特有的一種社會組織概念。在其他國家，雖然都有類似于中國的事業(yè)單位、承擔各種社會公益職能的機構(gòu)，但普遍沒有事業(yè)單位概念，也很難找到對應概念。）進行了一系列改革探索。但總體上看，能夠與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應，又能夠確保各項社會事業(yè)健康發(fā)展的體制還尚未確立。在未來如何進一步改革的問題上也沒有形成明確共識。因此，非常有必要對過去的改革進行反思，明確發(fā)展方向，進一步推進改革。

　　一、改革開放以來的社會事業(yè)體制改革探索及成效、問題

（一）改革前社會事業(yè)體制及事業(yè)單位體制的基本特征

　　中國的社會事業(yè)體制是在計劃經(jīng)濟條件下逐步發(fā)展起來的。與計劃經(jīng)濟體制的邏輯相一致，傳統(tǒng)體制的最基本特征是政府承擔各項社會事業(yè)發(fā)展的全部責任。發(fā)展什么社會事業(yè)由政府計劃確定，所需資金全部來自于政府投入，有關(guān)事業(yè)的具體組織實施則由政府直接設立的事業(yè)單位甚至部分政府機構(gòu)承擔。

　　作為特定社會組織形態(tài)的事業(yè)單位是各項社會事業(yè)的承擔主體，其組織與管理體制也是典型的行政計劃體制：各類事業(yè)機構(gòu)都為公立機構(gòu)，資產(chǎn)都屬國有。政府對事業(yè)機構(gòu)進行直接組織和管理，決定事業(yè)單位的成立、注銷、合并以及人員規(guī)模，決定其基本工作目標、工作計劃乃至工作方式，任命或指派單位負責人；各類事業(yè)單位活動所需各種經(jīng)費都來自于政府撥款，支出要接受嚴格監(jiān)督；在組織方式上，事業(yè)單位也具有典型的行政性特征，單位都有行政級別，內(nèi)部機構(gòu)設置普遍為科層制組織方式，雇員大都享有“國家干部”的身份，執(zhí)行與政府機構(gòu)雇員相同的工資、福利制度，并接受組織和人事部門的統(tǒng)一管理。少數(shù)事業(yè)單位還具有執(zhí)法監(jiān)督等行政職能，個別事業(yè)單位甚至具有制定和發(fā)布特定政策的權(quán)力。

　　上述體制的最大優(yōu)點是可以保證政府意志的實施。通過這一體制，大大促進了中國的教育、科技、文化、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展。但這種體制的問題也很突出：一是在不少領(lǐng)域存在效率低下問題。過分的行政計劃管理和缺乏競爭與激勵的就業(yè)體制及分配體制，嚴重影響事業(yè)單位及有關(guān)人員的獨立性、創(chuàng)造性和積極性，尤其對于那些有著特定運行規(guī)律、需要充分發(fā)揮機構(gòu)和個人獨立性與創(chuàng)造性的領(lǐng)域。二是社會事業(yè)的邊界不清。由于當時不僅各項社會事業(yè)都由政府直接組織，各種經(jīng)濟活動也由政府直接組織和管理，因此，社會事業(yè)邊界一直不清。既有把從一般意義上不屬于社會事業(yè)的活動按照事業(yè)體制進行組織的情況，也有將社會事業(yè)與一般性生產(chǎn)活動合并組織的情況。三是條塊分割問題突出。與計劃經(jīng)濟時期各種經(jīng)濟活動主要通過條（行業(yè)主管部門）塊（地方政府）進行組織的體制相一致，社會事業(yè)乃至同一種類型的社會事業(yè)也是分為不同條塊。過分的條塊分割不可避免地帶來一些機構(gòu)重疊、重復等結(jié)構(gòu)不合理問題。四是社會事業(yè)的發(fā)展受意識形態(tài)及政治運動影響突出。符合特定意識形態(tài)的則大力發(fā)展，否則就不發(fā)展或少發(fā)展。經(jīng)常出現(xiàn)的政治運動則往往對某些社會事業(yè)構(gòu)成巨大影響，這在文革期間尤為突出。

　　總之，傳統(tǒng)社會事業(yè)體制及事業(yè)單位體制與當時的計劃經(jīng)濟體制一脈相承，計劃體制的幾乎所有弊端在這一領(lǐng)域都存在。

（二）改革開放以來的社會事業(yè)發(fā)展及有關(guān)體制改革探索

　　從改革開放之初，隨著社會發(fā)展走向以經(jīng)濟建設為中心，社會事業(yè)進入了快速發(fā)展時期。一方面，很多在“文革”期間受到破壞的事業(yè)和相關(guān)機構(gòu)得以迅速恢復和重建，同時，隨著社會環(huán)境變化對社會事業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的更多需求，各種新的事業(yè)機構(gòu)也不斷成立，人員規(guī)模越來越大，涉及領(lǐng)域越來越寬。

　　在發(fā)展的同時，也同步進行了一系列體制改革探索。歸納起來，大致包括以下方面：

　　1.改革事業(yè)單位的具體管理與運行方式

　　改革事業(yè)單位具體運行與管理方式是這些年來最主要的改革內(nèi)容，主要涉及兩個方面：

　　一是改革政府管理方式，全面擴大事業(yè)單位自主權(quán)。從80年代中期開始，絕大部分事業(yè)單位都陸續(xù)推行了行政首長負責制，將相當一部分內(nèi)部事務的決定權(quán)交給單位。上級主管部門的作用也由過去實施直接和具體管理逐步改為實施間接和宏觀管理。所下放的權(quán)力大致包括業(yè)務活動權(quán)力、機構(gòu)設置權(quán)力、人事權(quán)力及分配權(quán)力幾個方面。各個事業(yè)單位可以結(jié)合政府確定的基本職能和目標，自主確定業(yè)務活動內(nèi)容和方式；可以自主決定內(nèi)部機構(gòu)設置并有權(quán)力進行調(diào)整；可以根據(jù)需要自主錄用員工而不必再依靠政府分配，一些機構(gòu)還對新錄用員工實施了就業(yè)合同制；可以自主決定單位內(nèi)部中層領(lǐng)導的任免，很多機構(gòu)還對中層領(lǐng)導任用實施了聘任制，并引入了崗位競爭機制；可以在國家既定的分配制度框架下，自主決定和調(diào)整內(nèi)部員工的分配方式。在擴大機構(gòu)自主權(quán)的同時，部分宏觀管理制度也出現(xiàn)了變動。比如在計劃體制下，一直對政府部門工作人員和事業(yè)單位工作人員采取統(tǒng)一的人事管理體制，從1993年開始，則實施了公務員與非公務員的不同管理方式。

　　二是改革事業(yè)單位的籌資方式與政府財政支持方式。幾乎與擴大事業(yè)單位自主權(quán)改革同步，事業(yè)單位的資金籌集方式也由過去單純依靠政府財政撥款改為多渠道籌集，以解決單純依靠政府財政撥款不能滿足多數(shù)事業(yè)單位發(fā)展甚至基本運行需要的問題。其中，最重要的改革措施是允許并鼓勵各個單位結(jié)合自身業(yè)務活動或利用所占有的資源（比如土地、房產(chǎn)等）進行創(chuàng)收。比如，科研機構(gòu)可以將成果有償轉(zhuǎn)讓；學?？梢愿阈＾k產(chǎn)業(yè)等等。另外，也可以接收社會捐助。在實施多渠道籌資的同時，針對不同事業(yè)單位的特點，財政投入方式也進行了改革和調(diào)整。至80年代后期，逐步形成了全額撥款、差額撥款和自收自支這樣三種不同財政支持方式的事業(yè)單位。由于許多全額撥款事業(yè)單位也有其他籌資能力，從2000年開始，又取消了全額撥款事業(yè)單位與差額撥款事業(yè)單位的區(qū)分，將二者全部改為政府財政支持單位，當然，對不同事業(yè)單位的財政支持強度有是有區(qū)別的。

　　在經(jīng)費支持方式改革的同時，事業(yè)單位的財務自主權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)也大幅度提高。

　　通過這些改革，事業(yè)單位的運行方式發(fā)生了非常大的變化。但從另一角度看，計劃經(jīng)濟體制下形成的事業(yè)單位基本組織體制多數(shù)還都被延續(xù)著。事業(yè)單位仍都是政府所屬機構(gòu)，資產(chǎn)還都屬國有，包括基本發(fā)展目標的確定、編制審批、單位主要領(lǐng)導任免等重大問題仍由政府決定；單位仍普遍具有行政級別，內(nèi)部組織方式也普遍具有行政性特點，相當多人員仍然具有干部身份；政府財政撥款仍是主要經(jīng)費來源。因此，這些年對事業(yè)單位的體制改革，屬不改變其與政府基本關(guān)系模式和自身基本組織方式條件下的微觀運行方式改革。有關(guān)目標和措施與早期以“放權(quán)讓利”為核心的國有企業(yè)改革非常相似。

　　2.調(diào)整行政管理體制

　　改革以來，社會事業(yè)特別是事業(yè)單位的行政管理體制也出現(xiàn)了較大變動。過去過分分散于各個部門的事業(yè)單位逐步交由綜合性部門管理；許多過去隸屬于企業(yè)的事業(yè)機構(gòu)也逐步交給所在地政府；部分過去隸屬中央政府有關(guān)部門的事業(yè)機構(gòu)下放給了地方政府。需要說明的 15 是，有關(guān)行政管理體制調(diào)整并非只針對事業(yè)體制本身的問題，更多的是對其它體制改革的后果來進行的。比如，部分事業(yè)機構(gòu)逐步交給綜合性部門管理，主要是機構(gòu)改革中撤并專業(yè)行政部門的結(jié)果；隸屬企業(yè)的事業(yè)機構(gòu)劃歸所在地政府，則是出于企業(yè)改革的需要。部分事業(yè)機構(gòu)下放給下級政府，很大程度上是行政性分權(quán)及財政體制改革的伴隨產(chǎn)物。

　　3.把部分過去由政府承擔的事務交給市場，對相關(guān)事業(yè)單位實施企業(yè)化改革

　　由于在計劃經(jīng)濟體制下，政府組織所有經(jīng)濟和社會事務，因此，社會事業(yè)邊界一直不清，一些不屬于社會事業(yè)的活動也按照事業(yè)體制進行組織。主要表現(xiàn)是一部分直接從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，其產(chǎn)品和服務可以通過市場交易行為換取收入、且不具有社會公益性的機構(gòu)也列為事業(yè)單位進行管理。這不僅混淆了政府與市場的職能，也帶來了政府經(jīng)濟壓力過大等一系列問題。隨著經(jīng)濟體制改革的深化，社會各界逐步意識到應將有關(guān)事務交給市場組織。早期的改革主要是對此類機構(gòu)參照企業(yè)模式進行組織和管理，但機構(gòu)的“身份”仍為事業(yè)單位。90年代中期以來，有關(guān)改革又推進了一步，開始進行企業(yè)化改制，將有關(guān)機構(gòu)的身份直接改為企業(yè)，使其成為按照市場原則進行組織和運作的營利性市場主體。

　　企業(yè)化改制進展較快的主要是科技領(lǐng)域的技術(shù)開發(fā)類事業(yè)單位。如僅在中央政府各部委直屬的技術(shù)開發(fā)類研究機構(gòu)中，近年來已有370余家改制為企業(yè)。地方此類機構(gòu)的改制數(shù)量更多。除科研領(lǐng)域外，醫(yī)療、文化等領(lǐng)域也有一些事業(yè)單位進行了企業(yè)化改制。

　　4.在社會事業(yè)發(fā)展中引入民間和社會力量

　　在計劃體制下，政府是社會事業(yè)發(fā)展的單一責任主體。改革開放以來，隨著社會組織方式的變革、社會需求的多樣化以及民間經(jīng)濟力量的成長，中國開始允許民間資本介入社會事業(yè)領(lǐng)域。民辦學校、民辦醫(yī)院、民辦文藝團體、民辦科研機構(gòu)相繼出現(xiàn)，個別地方還對部分國有醫(yī)療服務機構(gòu)、科研和技術(shù)推廣機構(gòu)等事業(yè)單位以整體出售或?qū)嵤┕煞葜频确绞竭M行了改造。過去完全靠政府組織和發(fā)展社會事業(yè)的局面開始被打破。需要說明的是，目前民間力量參與社會事業(yè)與政府組織社會事業(yè)在體制上還處于完全分離的狀態(tài)。比如，從機構(gòu)性質(zhì)上，相關(guān)民辦機構(gòu)不屬“事業(yè)單位”范疇，而是被定為“民辦非企業(yè)單位”，從注冊到管理都采取與事業(yè)單位不同的模式。

（三）發(fā)展與改革中的成效及問題

　　社會事業(yè)發(fā)展及有關(guān)改革探索的成效顯而易見。社會事業(yè)的發(fā)展領(lǐng)域逐步拓寬，滿足了更多的社會需要；以全面放權(quán)為核心的運行方式改革以及籌資方式、經(jīng)費支持方式改革，大大調(diào)動了事業(yè)單位以及內(nèi)部人員的積極性，多數(shù)事業(yè)單位的財務狀況及個人收入狀況得以大幅度改善，內(nèi)部運轉(zhuǎn)效率有了普遍提高；政府的財政壓力得以緩解，對重點社會事業(yè)的支持力度開始加大。行政管理體制的調(diào)整部分解決了過去嚴重條塊分割的弊端；把部分過去由政府承擔的事務交給市場，既能夠發(fā)揮市場的資源配置功能，也使政府職責更加明確和集中。民間力量的介入，使社會事業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟基礎、組織方式及服務領(lǐng)域都得以擴展。

　　雖然成效不能否認，但發(fā)展及改革過程中也存在比較突出的問題。

　　1.發(fā)展過程中缺乏規(guī)劃，存在許多不合理擴張問題

　　改革以來的社會事業(yè)發(fā)展非常迅速。其中有合理成分，也有不合理成分。相當一部分機構(gòu)的設立并非是基于經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要，而是為了解決政府機構(gòu)改革過程中的“甩包袱”需要，或是為了特定部門或局部利益需要。人員規(guī)模的擴張也在很大程度上基于就業(yè)安置需要而非事業(yè)本身的需要。

　　2.政府與市場的責任邊界不清

　　一是仍存在明顯的政府職能“越位”問題。突出的表現(xiàn)是，雖然近些年來對部分事業(yè)單位實施了企業(yè)化轉(zhuǎn)制或企業(yè)化管理，但總體上看，仍有大量其服務和產(chǎn)品與政府社會職能無關(guān)、本應作為營利性市場主體存在的經(jīng)營性機構(gòu)存在于事業(yè)單位之中。比較典型的如各種應用開發(fā)型科研機構(gòu)、職業(yè)培訓機構(gòu)、社會中介機構(gòu)、一般性藝術(shù)表演團體、新聞出版機構(gòu)乃 16 至部分賓館、招待所等等。即，很多該市場化的仍沒有市場化。其中既有計劃經(jīng)濟時期的遺留問題，更多的是由這些年的不合理擴張所導致。大量非公益性機構(gòu)充斥在“事業(yè)單位”之中，使得社會事業(yè)盤子過大、政府財政負擔過重，真正具有社會公益性的事業(yè)難以獲得足夠支持。同時，此類機構(gòu)利用與營利性市場主體完全不同的地位和特殊條件參與經(jīng)營活動，也造成了經(jīng)濟與社會秩序的混亂。二是某些領(lǐng)域的改革走向另一極端，出現(xiàn)了市場化“過度”問題。突出的表現(xiàn)是，在將部分事業(yè)單位實施 “企業(yè)化”轉(zhuǎn)制改革，或保留事業(yè)單位性質(zhì)但實施企業(yè)化管理的過程中，對“企業(yè)化”轉(zhuǎn)制或企業(yè)化管理的事業(yè)單位選擇，很多并非是真正根據(jù)相關(guān)機構(gòu)的實際職能是否具有公益性，而是更多地依據(jù)機構(gòu)自身市場生存能力。結(jié)果是，一些承擔社會公益職能，事實上不應市場化、企業(yè)化的機構(gòu)卻被推向市場。這些機構(gòu)在實施了企業(yè)化改制或企業(yè)化運行后，自然將營利視為主要目標，本身應當具有的公益目標則大都被放棄，一些機構(gòu)甚至不惜采取損害社會公益目標的手段獲取自身經(jīng)濟利益。最終使政府職能和國家目標受到嚴重影響。這方面的問題在不少領(lǐng)域已相當突出。

　　之所以出現(xiàn)“過度市場化”的改革傾向，一方面的原因是對社會事業(yè)的性質(zhì)以及政府和市場各自的功能特點認識不清，尤其是對市場缺陷認識不足，認為市場可以自發(fā)解決一切。更現(xiàn)實的原因則來自于對減輕財政負擔的追求。在實施了財政包干體制后，這一傾向在一些地方政府尤其是欠發(fā)達地區(qū)地方政府尤為突出。調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，降低浪費，將財政適當集中于更重要的事業(yè)領(lǐng)域是應該的，但僅僅為了減輕財政負擔而不承擔政府在社會事業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的出資責任則是非常錯誤的。

　　3.在管理與運行方式改革方面缺乏合理分類，存在普遍的放權(quán)過度，約束不足問題

　　通過部分放權(quán)解決對事業(yè)單位管得過死所導致的運行效率低下問題是合理的。但鑒于不同領(lǐng)域的社會事業(yè)有不同的自身發(fā)展邏輯與運行規(guī)律，在國家和社會發(fā)展中的地位和作用也有不同，并非對所有機構(gòu)都可以放權(quán)，即使需要放權(quán)，也并非各種權(quán)力都可以下放。有些是行政手段可控的，且有些是必須實施行政控制的。有些可以放權(quán)，但也并非是所有權(quán)力都可以下放。另外，對有些機構(gòu)、有些活動可以放權(quán)，但必須同時形成有效的約束。如果放權(quán)而不加以約束，很難避免權(quán)力濫用問題，并可能導致社會事業(yè)偏離其應有的公益目標。

　　回顧這些年的改革，突出問題是沒有根據(jù)不同社會事業(yè)以及相關(guān)機構(gòu)的特點進行分類，放權(quán)過度，約束不足。

　　最突出的例證表現(xiàn)在事業(yè)單位“創(chuàng)收”方面。允許事業(yè)單位創(chuàng)收并給予支配權(quán)是“放權(quán)讓利”改革的實質(zhì)性內(nèi)容之一。顯然，并非所有機構(gòu)都有創(chuàng)收能力，更重要的是，并非所有的事業(yè)機構(gòu)都可以被允許“創(chuàng)收”。像義務教育、衛(wèi)生防疫以及其他提供最基本公共產(chǎn)品的社會事業(yè)，承擔的是政府法定責任，其經(jīng)費顯然應由政府財政予以確保而不應由機構(gòu)自身“創(chuàng)收”。有些事業(yè)單位承擔政府的監(jiān)督執(zhí)法職能，其經(jīng)費也不應由機構(gòu)自身創(chuàng)收解決，否則，難以保證其行為不發(fā)生偏離。從發(fā)達市場經(jīng)濟國家的做法看，類似機構(gòu)都是不允許從事經(jīng)營性活動的。但從中國這些年的實踐看，并沒有認真區(qū)分。全額撥款、差額撥款以及自收自支三種體制的區(qū)分標準并非完全根據(jù)不同事業(yè)單位應有的作用和職能，而是在很大程度上根據(jù)各個單位的實際創(chuàng)收能力，以致于諸如義務教育、衛(wèi)生防疫、監(jiān)督執(zhí)法等承擔政府最基本職能的機構(gòu)也被允許創(chuàng)收。同時，在區(qū)分了全額撥款、差額撥款和自收自支單位類型后，也沒有形成規(guī)范的約束制度，能夠獲得政府撥款的機構(gòu)同樣可以繼續(xù)創(chuàng)收，可以同時享受政府撥款和創(chuàng)收的雙重利益。而且，對于創(chuàng)收活動內(nèi)容、收入比例以及用途也幾乎無任何限制，創(chuàng)收收入大量轉(zhuǎn)化為員工收入和福利。其結(jié)果是，大量承擔公益職能的機構(gòu)行為全面趨利化，突出機構(gòu)和個人利益目標而忽視甚至損害社會公益目標的行為比比皆是。

　　除創(chuàng)收問題外，其他領(lǐng)域自主權(quán)的擴大也存在放權(quán)過度以及約束不足問題。比如在科學研究領(lǐng)域，考慮到其特有的運行規(guī)律，在研究過程和方式選擇方面應給予一定自主權(quán)。但科研活動尤其是基礎性科研活動畢竟不同于一般消費品生產(chǎn)，必須形成明確的發(fā)展規(guī)劃，有關(guān) 17 機構(gòu)的業(yè)務活動必須圍繞統(tǒng)一規(guī)劃實施。即使給予各個具體機構(gòu)以業(yè)務活動自主權(quán)，也不應是無限制的。然而從這些年改革的實踐看，一些權(quán)力明顯下放過度，機構(gòu)的業(yè)務活動內(nèi)容及活動方式過分自由。既沒有明確的前期計劃審核，也沒有有效的事后業(yè)績評估，以致于許多業(yè)務活動內(nèi)容和方式遠遠偏離了國家和公眾需要。

　　簡而言之，由于放權(quán)過度而約束不足，社會事業(yè)領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了“亂”的局面。另外，由于政府管理方式改革的滯后、社會監(jiān)督與公共評價體系的缺失以及內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的不合理，事業(yè)單位運行中的“內(nèi)部人控制”問題也已相當突出。

　　4.行政管理體制仍存在較大缺陷

　　問題之一是仍然存在突出的條塊分割問題，尤其是同一領(lǐng)域的、需要統(tǒng)一協(xié)調(diào)的社會事業(yè)。如在科研領(lǐng)域，目前國家級科研機構(gòu)就分別屬于科學院系統(tǒng)、國防科研系統(tǒng)以及各個專業(yè)部委系統(tǒng)。在地方科研院所的管理上也大抵如此。其他如高等教育等領(lǐng)域也存在類似問題。嚴重影響相關(guān)事業(yè)發(fā)展。

　　另一問題是不同層級政府間責任劃分不合理。不同社會事業(yè)在經(jīng)濟與社會發(fā)展中的重要程度以及自身運行邏輯都是有差別的。有些主要體現(xiàn)局部區(qū)域或特定群體利益，可以交給地方政府進行組織管理，有些直接涉及國家目標，或需要全國的統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)，依靠地方政府則很難保證其健康發(fā)展。從中國的情況看，目前比較突出的問題是中央政府對一些基礎性社會事業(yè)，比如義務教育、衛(wèi)生防疫以及科學研究等方面的統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)職能不足，過分依靠地方政府。所帶來的問題是，因地方財政能力差距過大，致使地區(qū)間基礎性社會事業(yè)發(fā)展非常不均衡，嚴重影響了政府職能及公眾基本權(quán)益，一些事業(yè)也難以保持必要的整合與可持續(xù)。

　　5.改革過程缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，制度建設滯后 

　　在改革實施方式上，這些年改革探索并不是由中央政府統(tǒng)一部署和規(guī)劃的，而是基于社會事業(yè)條塊分割的行政管理體制，主要依靠部門和地方政府實施。因此，不同領(lǐng)域的改革進展很不平衡。有些行業(yè)、地區(qū)改革力度較大，進展也較快，有些則較慢；改革方式、內(nèi)容、目標等也不盡相同，甚至有很大差異。這種改革方式的優(yōu)點是可以調(diào)動部門和地方的積極性、創(chuàng)造性，但問題也很突出。

　　一是無法確保部門和地方的改革都能夠按照合理軌道進行。依靠部門和地方推進的改革，很難避免部門和局部利益抑或某些限制因素對整體目標的影響，換句話說，部門和地方很容易突出局部利益而忽視整體利益。另一方面，出現(xiàn)問題也難以得到及時糾正。目前，有關(guān)問題相當突出。

　　二是難以進行資源整合和布局調(diào)整。社會事業(yè)領(lǐng)域小而全、大而全等布局不合理問題一直是比較突出的問題，這些年來，隨著從中央集權(quán)走向分權(quán)，社會事業(yè)資源配置不合理問題更為嚴重，并對社會事業(yè)發(fā)展構(gòu)成了突出影響。但在這些年的改革探索中，卻基本沒有涉及必要的資源整合與布局調(diào)整。除行政管理體制的缺陷外，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和部署的改革方式是很關(guān)鍵的原因。

　　三是制度建設滯后。從中國目前的情況看，社會事業(yè)領(lǐng)域的法律法規(guī)體系建設相當滯后。很重要的原因也在于從一開始就沒有對社會事業(yè)體制和事業(yè)單位體制改革進行統(tǒng)一規(guī)劃和部署，而是一直采取“摸著石頭過河”的改革方式。另外，由部門、地方分別組織改革，導致了改革內(nèi)容、方式及進展的不統(tǒng)一，并逐步使某些利益關(guān)系開始固化，這對于統(tǒng)一規(guī)范的法律法規(guī)體系建設也構(gòu)成了很大障礙。

　　二、理清思路，進一步推進社會事業(yè)體制及事業(yè)單位體制改革

　　對社會事業(yè)體制及事業(yè)單位體制進行進一步改革勢在必行。需要注意的是，目前不少人更關(guān)注事業(yè)單位體制而相對忽視社會事業(yè)體制，這是有問題的。如果不能首先明確社會事業(yè)的發(fā)展責任由誰承擔以及如何承擔等基本問題，只對事業(yè)單位進行體制改革很難成功。從邏 18 輯順序上講，需先考慮社會事業(yè)體制改革問題，再考慮事業(yè)單位改革問題。

（一）首要問題是要明確政府職責

　　在經(jīng)濟活動領(lǐng)域，通過市場競爭可以實現(xiàn)效率的提高及資源配置的優(yōu)化。但市場不是萬能的，有很多事情是市場以及營利性市場主體干不了、干不好和不愿干的。其中，相當多的社會事業(yè)就是市場難以有效提供的。有些社會事業(yè)具有明顯“外部性”，比如環(huán)境保護、衛(wèi)生防疫、災害控制、基礎科學研究等等，是營利性市場主體不愿干的；有些社會事業(yè)雖沒有明顯的外部性，但直接涉及公眾基本利益和國家長期發(fā)展，如基礎教育等等，是營利性市場主體干不了或干不好的。對于營利性市場主體干不了、干不好及不愿干的社會事業(yè)，其發(fā)展只能依靠政府力量，這是政府的基本責任。實現(xiàn)政府職能與市場職能的合理分工，也是市場經(jīng)濟體制的基本要求。

　　除政府外，民間和社會力量在發(fā)展社會事業(yè)方面也能夠發(fā)揮積極作用。在一些發(fā)達市場經(jīng)濟國家，民間力量的作用甚至相當突出。也正是基于這種現(xiàn)實，目前有不少人對民間力量的作用寄予厚望。需要明確，民間和社會力量可以在社會事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮積極作用，但只能是政府作用的補充。民間力量有很多自身不足，比如，可以用來發(fā)展社會事業(yè)的民間經(jīng)濟能力、組織能力通常都無法與政府相比，在社會事業(yè)的發(fā)展方向、內(nèi)容選擇等方面往往也帶有較大隨意性或特定偏好。從世界各國的情況看，即使在民間力量作用最突出的國家，也都沒有成為發(fā)展社會事業(yè)的主要力量，政府的作用是無法替代的。另外，民間力量發(fā)揮作用，也離不開政府的統(tǒng)籌規(guī)劃、方向引導和包括稅收優(yōu)惠、財政援助等在內(nèi)的各種支持。從中國的現(xiàn)實情況看，無論是民間社會的組織化程度，還是可以調(diào)動的經(jīng)濟能力都還相當?shù)?，更不可能成為發(fā)展社會事業(yè)的主要力量。

　　涉及到政府職責問題，還有兩點需要明確：

　　一是要明確合理的職責范圍。雖然任何社會事業(yè)對國家和社會發(fā)展都是有益的，但不同社會事業(yè)在社會發(fā)展中的重要性是不同的。有些事業(yè)，諸如基礎教育、公共衛(wèi)生以及基礎和公益性科學研究等，在任何情況下都必須確保；有些則可在保證了基本需要之后再量力而行或逐步發(fā)展。過分追求減輕財政負擔是不合理的，忽視國情和基本經(jīng)濟能力，追求社會事業(yè)的大而全也是不合理的。所以，在社會事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)域選擇問題上，必須結(jié)合經(jīng)濟和社會發(fā)展要求，結(jié)合經(jīng)濟能力，突出重點，有所為，有所不為。

　　二是要形成不同層級政府間的合理職責分工。從國際經(jīng)驗看，對于那些涉及國家目標，且在發(fā)展中需要不同機構(gòu)間充分配合與協(xié)調(diào)的社會事業(yè)，比如基礎科學研究、具有較強社會公益性的重要技術(shù)研究、衛(wèi)生防疫等等，通常由中央政府統(tǒng)一規(guī)劃、直接管理并由中央財政直接投資。對于具有突出公益性，涉及政府基本職能，但可以由彼此獨立的機構(gòu)分別承擔的社會事業(yè)，比如基礎教育等，通常由中央政府統(tǒng)一規(guī)劃，地方政府組織實施，所需經(jīng)費或由地方政府承擔、中央政府實施補助和轉(zhuǎn)移支付，或主要由高層級政府財政支出。對于體現(xiàn)局部區(qū)域公眾利益的社會事業(yè)，則主要由地方政府承擔，中央政府給予宏觀指導，并根據(jù)不同地區(qū)的實際情況給予必要援助。如前所述，目前中國社會事業(yè)發(fā)展中政府間責任分工不合理問題相當突出，在未來改革中必須予以解決。在具體做法上，上述國際經(jīng)驗值得中國借鑒。

（二）改革社會事業(yè)的基本組織方式，更好地實現(xiàn)政府職能

　　政府承擔社會事業(yè)發(fā)展的基本責任是必須堅持的原則，但組織方式也必須改革和創(chuàng)新。

　　從國際經(jīng)驗看，基本的做法都是針對不同社會事業(yè)的特點，實施分類組織和管理。對具有很強公益性、有關(guān)產(chǎn)品和服務涉及國家長期利益或大多數(shù)公眾基本利益的社會事業(yè)，在發(fā)達市場經(jīng)濟國家通常都采取政府直接組織方式。機構(gòu)的設立以及業(yè)務活動內(nèi)容由政府確定，人員為政府雇員甚至公務員，政府財政保證經(jīng)費投入，機構(gòu)行為也要接受政府的直接管理。19 之所以對相當一部分社會事業(yè)實施政府直接組織方式，出發(fā)點就是要保證政府意志的實施。

　　對那些公益程度相對較弱或因其自身特點不宜由政府直接組織的社會事業(yè)，發(fā)達市場經(jīng)濟國家一般都采取政府間接組織方式。通常是將這些社會事業(yè)交給獨立于政府的非營利機構(gòu)承擔，政府通過直接或間接資助方式以及相關(guān)規(guī)制手段鼓勵、引導其發(fā)展。此外，還有些社會事業(yè)采取政府出資購買營利性市場主體服務的方式。公益性事業(yè)不能由營利性市場主體自發(fā)提供，并不意味著不能利用市場機制和營利性市場主體的力量。對某些社會事業(yè)實施政府間接組織的好處在于，既可以避免政府直接組織可能帶來的效率低下，還能夠發(fā)揮民間和社會力量的作用。

　　鑒于中國傳統(tǒng)社會事業(yè)體制的弊端，同時考慮到國際上的經(jīng)驗，在未來社會事業(yè)體制改革中，對不同社會事業(yè)依據(jù)其職能和特點差異實施分類組織和管理應是基本方向。應采取政府直接組織、間接組織乃至向營利性市場主體購買服務并舉的方式，充分調(diào)動一切可以調(diào)動的資源。

　　在這一過程中，也有幾個基本問題需要明確。

　　一是要合理劃分政府直接組織與間接組織的事業(yè)邊界。從國際經(jīng)驗看，政府間接組織社會事業(yè)的最主要方式就是鼓勵非營利機構(gòu)發(fā)展并將一部分社會事業(yè)交給非營利機構(gòu)承擔?；谶@種國際經(jīng)驗，國內(nèi)理論界對發(fā)展非營利機構(gòu)的興趣也越來越高。一些研究甚至提出社會事業(yè)發(fā)展應主要依靠非營利機構(gòu)、現(xiàn)在的多數(shù)事業(yè)單位也應改為非營利機構(gòu)的建議（參見《中國事業(yè)單位改革 ——模式選擇》，成思危主編，民主與建設出版社，2000年版。）。一些部門出臺的改革意見也明確要把部分甚至大部分事業(yè)單位改為非營利機構(gòu)（一些領(lǐng)域的事業(yè)單位改革方案也已經(jīng)明確提出非營利機構(gòu)的建設問題。如2000年，科技部出臺了《關(guān)于非營利性科研機構(gòu)管理的若干意見（試行）》，以推動部分公益性科研機構(gòu)向非營利機構(gòu)模式的轉(zhuǎn)變。同年，國務院體改辦、衛(wèi)生部等8部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導意見》也明確提出要將醫(yī)療機構(gòu)分為營利性和非營利性兩類進行管理。）。積極發(fā)展非營利機構(gòu)，避免全部社會事業(yè)都由政府主辦所產(chǎn)生的弊端，同時動員社會力量參與社會事業(yè)發(fā)展是合理的改革方向。但能否以非營利機構(gòu)做為發(fā)展社會事業(yè)的最基本組織形式，抑或什么樣的社會事業(yè)可以由非營利機構(gòu)承擔、什么樣的事業(yè)必須繼續(xù)由政府直接組織，都值得認真研究。

　　非營利機構(gòu)是許多發(fā)達市場經(jīng)濟國家發(fā)展社會事業(yè)的重要支柱之一。需要明確的是，非營利機構(gòu)作為非政府、非企業(yè)組織，有著政府機構(gòu)和營利性市場主體所不具有的優(yōu)點，如機制靈活等等，但也有其非常突出的弱點。較之與營利性市場主體，由于缺乏足夠的經(jīng)濟激勵，其運行效率相對要低一些；較之與政府機構(gòu)，其籌資能力明顯不足，也沒有強大的法定責任約束。此外，民間經(jīng)濟力量的強弱、公眾對社會事業(yè)的參與意識以及法律和文化傳統(tǒng)等因素，對非營利組織的發(fā)展也都有重要影響?？傮w上看，即使在非營利組織十分發(fā)達的國家，非營利組織在社會事業(yè)發(fā)展方面的作用也只是對政府作用的補充，所提供服務的領(lǐng)域也大都集中在文化、非義務教育、醫(yī)療、慈善、宗教以及部分邊緣性科學研究等領(lǐng)域。而那些公益性很強、產(chǎn)品或服務涉及國家長期利益或大多數(shù)公眾基本利益的社會事業(yè)，如基礎教育、基礎科學研究以及具有較強社會公益性的技術(shù)研究和推廣、衛(wèi)生防疫以及公眾基本醫(yī)療服務等，仍多采取政府直接組織方式。當然，由于經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟與社會體制以及文化傳統(tǒng)的差異，非營利組織的發(fā)展水平及作用在不同國家也有明顯差異。

　　從中國的情況看，由于缺乏非營利機構(gòu)的組織與管理經(jīng)驗，非營利機構(gòu)發(fā)展所必須的法律與制度框架還基本處于空白狀態(tài)，民間經(jīng)濟力量亦顯不足，非營利機構(gòu)更不可能成為社會事業(yè)的承擔主體。總之，發(fā)展非營利機構(gòu)并把目前的部分事業(yè)單位改革為非營利機構(gòu)是可以的，但必須把握好尺度，必須由政府直接組織的社會事業(yè)就一定要繼續(xù)由政府直接組織，對非營利機構(gòu)的發(fā)展及其作用不可期望過高，更不能本末倒置。

　　二是對政府直接組織的社會事業(yè)必須探索體制創(chuàng)新。未來相當一部分社會事業(yè)仍需要由政府直接組織，但具體管理體制及運行模式一定要創(chuàng)新，且也必須根據(jù)不同機構(gòu)的特點實施不同組織和管理方式。對于那些依據(jù)政府規(guī)定，直接向公眾提供有形服務的機構(gòu)，如各種執(zhí)法、監(jiān)督機構(gòu)、社會福利機構(gòu)、衛(wèi)生防疫機構(gòu)等等，政府可以通過行政和計劃手段控制，而且必須予以控制。但對于教育、科研等事業(yè)，由于其自身的特殊性，嚴格計劃控制的結(jié)果必然是效率低下，必須探索新的組織方式。對此類社會事業(yè)及相關(guān)機構(gòu)，發(fā)達國家的基本做法是明確其國立（或公立）地位，政府確保投入并實施宏觀管理和指導，但在具體業(yè)務活動方面給予其較大自主權(quán)，保持機構(gòu)相當?shù)莫毩⑿?。這些都值得我們認真學習和借鑒?；灸繕司褪峭ㄟ^組織方式的創(chuàng)新，既能夠?qū)崿F(xiàn)政府職能，又能夠避免傳統(tǒng)體制的弊端，實現(xiàn)高效運轉(zhuǎn)。

　　三是要盡快建立規(guī)范非營利機構(gòu)發(fā)展和運行的制度體系。積極發(fā)展非營利機構(gòu)，以多種方式實現(xiàn)政府職能還是必須的。而要想發(fā)展非營利組織，一個必須解決的問題就是要建立促進、規(guī)范非營利機構(gòu)發(fā)展的制度平臺。從國際經(jīng)驗看，非營利機構(gòu)不僅是法律明確規(guī)定的社會組織形式，對非營利機構(gòu)的注冊、登記、活動范圍、機構(gòu)和個人權(quán)力、資產(chǎn)與財務管理方式、政府支持與規(guī)制方式乃至治理結(jié)構(gòu)等等都有非常具體而明確的規(guī)定。從中國目前的情況看，相關(guān)制度建設還基本為空白。比如，雖然目前要發(fā)展非營利組織，甚至已經(jīng)確定要將部分公益性事業(yè)單位改革為非營利機構(gòu)，但至今非營利機構(gòu)在中國尚沒有明確的法律地位，其他諸如產(chǎn)權(quán)與財務制度規(guī)定、治理結(jié)構(gòu)規(guī)定、業(yè)務活動內(nèi)容和方式規(guī)定等等也都是空白。如果這種情況不能得以迅速改變，指望非營利機構(gòu)健康發(fā)展并在社會事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮積極作用是不可能的。因此，必須認真借鑒國際經(jīng)驗，盡快建立并逐步完善各種法律法規(guī)體系。

（三）按照職能特點，對現(xiàn)有事業(yè)單位進行分類改革

　　如能夠明確哪些事業(yè)該由政府辦以及哪些事業(yè)該由政府直接組織、哪些該間接組織，并且能夠形成不同事業(yè)的組織與管理框架及相關(guān)制度體系，現(xiàn)有事業(yè)單位的體制改革并不復雜。從程序上講，就是先對社會事業(yè)進行分類并形成不同的組織規(guī)范，然后根據(jù)現(xiàn)有事業(yè)單位的職能特點，決定其歸屬。

　　1.產(chǎn)品和服務可以市場化的應盡快市場化

　　對目前定位為事業(yè)單位，但其活動與政府職能基本無關(guān)，產(chǎn)品和服務不具“外部性”，可以直接為社會提供產(chǎn)品或勞務服務并能夠創(chuàng)造利潤的機構(gòu)，基本的改革方向就是要交由市場進行組織，通過直接轉(zhuǎn)制為企業(yè)或與企業(yè)合并重組，進入市場成為市場主體。近年來已經(jīng)有一部分事業(yè)單位改制為企業(yè)，今后是要在嚴格甄別的基礎上更快地推進這一過程。

　　2.對具有公益性的事業(yè)單位，按照其職能特點和社會事業(yè)發(fā)展目標，分別確定為政府直接組織的公立機構(gòu)或非營利機構(gòu)

　　根據(jù)前文分析，諸如基礎教育、公共衛(wèi)生以及基礎和公益性科學研究以及其他與政府職能直接相關(guān)的社會事業(yè)仍需要政府直接組織，與此相對應，現(xiàn)有的承擔相關(guān)責任的事業(yè)單位也應繼續(xù)按照公立機構(gòu)模式進行組織。在與政府的基本關(guān)系模式上，仍需由政府決定其成立或撤銷，業(yè)務活動執(zhí)行政府計劃并接受主管部門監(jiān)督管理；政府財政確保經(jīng)費投入，并將其納入公共財政預算；機構(gòu)不得從事有收入的活動，如在特定情況下獲得收入，也必須上繳財政，實施嚴格收支分離。

　　鑒于仍需按照公立機構(gòu)模式進行組織的事業(yè)單位在性質(zhì)和特點上仍存在差異，所以，在具體組織方式上也應有所區(qū)別。比如，現(xiàn)有的承擔監(jiān)督、執(zhí)法職能或直接為政府決策與行政過程服務的機構(gòu)，可以采取與一般政府部門類似的管理方式，有關(guān)人員也可參照公務員管理。其他一些單位，比如教育、科研等，則可在維持與政府基本關(guān)系模式的前提下，在具體業(yè)務活動組織、人員管理等方面采取更加靈活的方式，給機構(gòu)以更大自主權(quán)，以多種方式提高其運行效率。當然，同時也要建立約束機制。比如，強調(diào)績效評估等等。

　　對于那些不必再由政府直接組織和管理的事業(yè)單位，可以考慮逐步改為非營利機構(gòu)。當然，前提是必須先建立規(guī)范非營利機構(gòu)運行的各種法律法規(guī)體系。需要再次強調(diào)的是，對于非營利機構(gòu)的發(fā)展特別是部分事業(yè)單位向非營利機構(gòu)的改革，短期內(nèi)不可期望過高。另外，即使一部分事業(yè)單位改為非營利機構(gòu)，政府仍需在經(jīng)濟方面通過補貼、專項資金、合同購買等方式給予較大支持。事實上，即使在發(fā)達國家，政府財政支持仍是多數(shù)非營利機構(gòu)的主要資金來源。

　　3.應同步進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源整合

　　鑒于長期存在的布局和資源配置不合理問題，在事業(yè)單位的分類改革過程中，必須同步進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源整合。該合并的要合并，該拆分的要拆分。還有一些機構(gòu)，雖然無法按照市場原則進行組織，但其本身基本不具公益性或公益性很弱，該撤銷的則要撤銷。

　　不僅要考慮單位間的資源整合問題，也要注意某些事業(yè)單位的內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整問題。比如，一些事業(yè)單位可能同時兼有從事公益活動與非公益活動的不同部門。對此，也應進行分類改革并進行相關(guān)結(jié)構(gòu)調(diào)整和資源整合。原則上，改革后的事業(yè)機構(gòu)應圍繞特定目標、采取特定組織方式運轉(zhuǎn)。一個機構(gòu)、兩種甚至多種體制并存的局面必須徹底杜絕。

　　4.應同步進行管理體制調(diào)整

　　除前文提出的要合理劃分中央與地方以及地方不同層級政府間的責任外，還有很重要的一點就是要對目前一些領(lǐng)域社會事業(yè)的部門分割體制進行改革。原則上，同一領(lǐng)域的社會事業(yè)應歸屬同一政府部門實施統(tǒng)一規(guī)劃和管理，尤其對那些需要在發(fā)展中統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)的社會事業(yè)。

（四）搞好配套改革

　　社會事業(yè)體制及事業(yè)單位體制改革是全面的體制改革，其間涉及諸多相關(guān)的配套政策問題。從現(xiàn)實的情況看，以下三個方面的配套改革尤為重要。

　　一是法律法規(guī)建設問題。無論是未來由政府直接組織的社會事業(yè)還是間接組織的社會事業(yè)，不管是政府職能還是對各種承擔機構(gòu)運行的規(guī)范，都必須納入有效的法律體系。所以，加強法律法規(guī)建設非常重要。

　　二是財政體制改革問題。未來對事業(yè)機構(gòu)要根據(jù)其職能采取分類組織和管理方式，部分社會事業(yè)機構(gòu)需要政府直接組織并確保投入，有些事業(yè)可以由非營利機構(gòu)承擔甚至委托營利性市場主體完成，但仍需要政府財力的支持。此外，要全面調(diào)整社會事業(yè)行政管理體制，就要合理劃分不同層級政府之間的責任分工。顯然，這些都需要財政體制改革的配合。因此，必須加快公共財政體制的建設，進一步調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，確保政府財政對社會事業(yè)的投入和支持；同時，充分借鑒國際經(jīng)驗，對不同類型社會事業(yè)機構(gòu)形成規(guī)范的支持方式，并發(fā)揮財政的監(jiān)督、約束以及調(diào)整職能。此外，還必須全面調(diào)整中央政府與地方政府之間以及不同層級地方政府之間的財政關(guān)系，使發(fā)展社會事業(yè)的責任與相關(guān)財政責任相一致，該由中央政府承擔責任的社會事業(yè)就一定要由中央財政保證投入；該由地方政府承擔責任的社會事業(yè)則要依靠地方財政。鑒于地區(qū)間經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，還應進一步強化財政轉(zhuǎn)移支付制度建設，避免地區(qū)間社會事業(yè)發(fā)展水平差距過大。

　　三是勞動就業(yè)與社會保障制度的配套改革問題。社會事業(yè)體制及事業(yè)單位體制改革必然涉及眾多社會事業(yè)機構(gòu)和個人利益。從很大程度上講，這也是政府、事業(yè)單位與個人之間關(guān)系模式的全面調(diào)整過程。至2000年底，全國各類事業(yè)單位的總數(shù)為110多萬家，人員總數(shù)為2800多萬人，是一個非常龐大的、知識分子非常集中的群體，也是事實上存在著大量富余人員的群體。由于事業(yè)單位的特殊性，迄今為止，對事業(yè)單位職工的就業(yè)仍基本維持終身就業(yè)體制，社會保障制度也不同于企業(yè)。顯然，在未來的改革中所有這些都必須進行調(diào)整。但在這一過程中，必須審慎協(xié)調(diào)彼此間的利益關(guān)系，比如相關(guān)富余人員的就業(yè)與安置問題、人員流動特別是流向企業(yè)后社會保障制度的連續(xù)與銜接問題等等都必須認真研究解決。從很 22 大程度上講，這也是改革成敗的關(guān)鍵所在。在這一問題上，國有企業(yè)的改革實踐有深刻的經(jīng)驗教訓。

　　此外，在分類改革尤其是要對部分事業(yè)單位實施企業(yè)化轉(zhuǎn)制、將部分事業(yè)單位改革為非營利機構(gòu)的情況下，相關(guān)資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)制度安排等等也都必須妥善解決。

（五）民辦機構(gòu)應納入統(tǒng)一社會事業(yè)體制

　　如前所述，目前民間和社會力量雖然已經(jīng)開始介入社會事業(yè)，但從體制上一直采取與傳統(tǒng)事業(yè)單位完全不同的管理模式。在未來改革中，應走向統(tǒng)一。鑒于現(xiàn)有的民辦非企業(yè)單位有些是不以營利為目標，有些則并非如此，所以首先應對現(xiàn)有民辦機構(gòu)進行甄別或允許其選擇，要么按照營利機構(gòu)（企業(yè)）重新注冊，并按照企業(yè)制度運轉(zhuǎn)；要么登記為非營利機構(gòu)，按照非營利機構(gòu)的規(guī)范和組織方式運轉(zhuǎn)。應當明確，無論是現(xiàn)有民辦機構(gòu)重新登記為非營利機構(gòu)，還是現(xiàn)有事業(yè)單位改為非營利機構(gòu)，均應實施統(tǒng)一的管理體制。

（六）加強改革過程中的統(tǒng)一組織與協(xié)調(diào)

　　近年來的有關(guān)改革基本上都是以部門和地方政府為主實施的，如前所述，這種改革方式帶來了一系列問題。未來改革中，必須由中央政府統(tǒng)一組織，統(tǒng)籌規(guī)劃。

　　在統(tǒng)一組織的同時，一個非常關(guān)鍵的措施是要根據(jù)國際經(jīng)驗和中國國情以及未來發(fā)展的要求，合理細致地確定分類改革的標準，特別是要對現(xiàn)有事業(yè)單位是否具有公益性以及其公益性強弱進行甄別和排序，合理確定其歸屬，這是改革能否獲得成功的基礎。

山西事業(yè)單位管理體制改革對策研究2

　　事業(yè)單位編外人員管理對策研究

　　摘要：《勞動合同法》的頒布實施，對勞動者合法權(quán)益的保護大大增強，對促進社會用工的和諧起到了決定性作用，勞動用工問題制度和相關(guān)法律日益完善。但事業(yè)單位編外人員的使用上，由于國家相關(guān)制度建設的不完善，仍然會在長期內(nèi)存在著問題，本課題對事業(yè)單位編外人員的管理上提出了一些建議，對激發(fā)編外人員的積極性，促進社會用工環(huán)境的和諧穩(wěn)定具有一定的指導作用。

　　關(guān)鍵詞：事業(yè)單位

　　編外人員

　　管理

　　隨著社會經(jīng)濟體制改革的不斷深入，事業(yè)單位的管理者無不面對著編制和用人上的困繞，編外人員隨之出現(xiàn)并迅速增加，而當前我國在編外人員的勞動保障權(quán)益保護和管理上處于人事法律政策無單可循、勞動保障缺少適用政策的尷尬局面。編外人員的出現(xiàn)其深層原因是政治體制改革落后于行政體制改革、行政體制改革落后于經(jīng)濟體制改革所致[1]，當然也是市場經(jīng)濟體制發(fā)展和提高效率的需要，是事業(yè)單位轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制中必然的要求[2]?？梢灶A見編制問題將依然會長期存在，而事業(yè)單位編外人員管理的問題不可避免得成為了當前需要研究的問題。

　　一、事業(yè)單位編外人員現(xiàn)狀

　　編外人員在政府機關(guān)和事業(yè)單位大量存在，據(jù)一組不全面數(shù)據(jù)表示，我國現(xiàn)在在政府機關(guān)和事業(yè)單位的編外人員約計人。這是一個非常龐大的數(shù)據(jù)，而這些人因為沒有編制，在政治、經(jīng)濟上的待遇都不及正式員工，屬于單位里的“二等公民”?！巴ね辍?、“多勞多得”等用工法則都得不到充分體現(xiàn)?！耙灰曂省?、“認事不認人”是管理制度的內(nèi)在要求，可是因為管理對象存在不同的地位、不同的身份，所以管理制度很難得到切實的貫徹實施。比如單位根據(jù)自身的經(jīng)營情況，在需要減員增效的時候，可以隨時對“編外人員”解聘，可是一部分屬于編制內(nèi)的正式員工還捧著“鐵飯碗”，與單位“同生同死”，要將他們精簡可就沒有那么簡單?！熬幫馊藛T”缺少歸屬感，所以他們不能安心本職工作。

《勞動合同法》的頒布實施，是社會的進步，對企業(yè)用工的和諧產(chǎn)生了良好的作用，企業(yè)用工有法可依?！秳趧雍贤ā分幸布s定了“國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體和與其建立勞動關(guān)系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執(zhí)行”，但在實踐中還缺乏與法律相配套的政策，編外人員適用新法還存在一定障礙。事業(yè)單位相關(guān)文件中規(guī)定的事業(yè)單位用人應與聘用人員簽定聘用合同，而聘用合同不受勞動合同法的約束。由于制度上的缺失，使事業(yè)單位的編外人員處于十分不利的位置，而其管理問題就成為人力資源管理者們應該深入思考的問題。

　　二、營造事業(yè)單位編外人員使用的和諧環(huán)境對策

　　在社個特定的歷史階段，事業(yè)單位應該在這個問題的解決上做些什么樣的工作呢？在這里，筆者通過參閱大量的相關(guān)資料，結(jié)合現(xiàn)階段事業(yè)單位的實際情況，提出如下建議。

　　1.規(guī)范對編外人員的管理，選擇適合的用人方式 編外人員根據(jù)崗位性質(zhì)不同，應按不同形式管理。一般來說，事業(yè)單位編外人員管理可以分為服務外包、單位自聘和人才派遣三種模式。服務承包的特點是單位將某項工作整體承包給某個公司，由該公司負責完成此項工作所需人、財、物的管理與實施，單位不需要負責任何具體事務，只需檢查工作完成的質(zhì)量即可，這種用人形式適用于后勤服務性質(zhì)的相關(guān)工作。單位自聘是指需要長期從事或有一定技術(shù)含量的工作崗位上的工作人員，單位應與其簽訂聘用合同、勞動合同或勞務合同，這種模式下單位雖然有極大的自主權(quán)和靈活性，但應考慮用人成本和用人風險，應該嚴格使用程序，嚴格按法律規(guī)定使用，避免人事爭議和勞動爭議事件發(fā)生。人才派遣又稱勞務派遣，是在用人單位和求職者之間，通過第三方——人才派遣服務公司介入，使人力資源得到最大限度的共享，從而提高人員利用率的一種用人模式。近年來，勞務派遣形式因用人單位可以節(jié)約管理成本和減少勞動爭議而備受事業(yè)單位的歡迎，從而得到了迅猛發(fā)展，從而使勞務派遣模式成為一種主要的事業(yè)單位編外用人模式。

　　以上三種用人模式應該綜合本單位實際情況綜合使用，臨時的服務性工作使用承包的形式；技術(shù)性較強的和長期使用的崗位用簽訂聘用合同或勞動合同的形式；技術(shù)性不強一般服務性的工勤崗位使用勞務派遣模式。事業(yè)單位應在最大限度節(jié)約用人成本和最好的完成工作任務為前提，建立完善的用人制度。

　　2.適當提高待遇，保障人員的穩(wěn)定，規(guī)避用人風險

　　在當前形式下，事業(yè)單位通過大幅度提高編外人員勞動報酬，實現(xiàn)同工同酬還存在很大困難。在薪酬上應建立績效工資制度，打破干多干少一個樣和干與不干一個樣的局面，保證多勞多得和獎勤罰懶，讓優(yōu)秀人員得到優(yōu)越的待遇。在單位的福利發(fā)放上，應有所體現(xiàn)，比如發(fā)放勞動保護費、解暑費、烤火費等，在提高他們待遇的同時，也增強了其歸屬感。在社會保障工作上，要嚴格按照《勞動合同法》等相關(guān)法律法規(guī)，積極為他們辦理養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、失業(yè)、工傷等各種保險手續(xù)，讓他們感覺到社會的認同，也的規(guī)避了用人的風險。

　　3.規(guī)范用人流程，貫徹以人為本的管理理念，構(gòu)建和諧的用人環(huán)境

　　編外人員的聘用，特別是需要簽訂聘用合同或勞動合同的人員的使用，應參照編內(nèi)人員的招聘制定相應的規(guī)范的程序，提高編外人員的整體素質(zhì)。

　　編外人員是一個復雜的群體，知識結(jié)構(gòu)、愛好習慣、價值取向呈現(xiàn)出多元、多樣、多變的特點，權(quán)益意識、民主意識、參與意識和成才意識普遍增強。這就要求在管理中更加重要以人為本的管理理念，要注重他們的發(fā)展，幫助他們做好個人職業(yè)生涯規(guī)劃，重點開展必要的培訓和進修，讓他們看到出路，感受到單位的關(guān)懷。在組織上也應注意關(guān)懷編外人員的感受，如工會組織的活動應讓他們積極參與，享受與在編人員的同等待遇；黨組織也要對他們進行黨課培訓，對思想上積極要求要求的人員，要為他們創(chuàng)造條件加入黨組織；人事部門要關(guān)心他們的日常工作和生活情況，對需要幫助的人員進行補助和慰問，在管理中更多體現(xiàn)人性化，增強他們的歸屬感的主體地位。

　　結(jié)束語：通過多年來人力資源管理積累的經(jīng)驗，在對事業(yè)單位聘用政策和勞動用工政策的深入研究和各位同仁的幫助下，筆者提出了在現(xiàn)階段隨著《勞動合同法》的實施，積極探索多種編外人員使用的形式，在人才的使用和管理上體現(xiàn)以人為本的管理理念，為構(gòu)建社會主義合諧社會發(fā)揮積極作用的倡儀，希望能得到各位奮斗在管理一線上的同仁們和人力資源管理專家的認同和支持。

　　參考文獻：

[1] 翟校義.地方政府編外用人現(xiàn)象.新視野,2010,(3).[2] 徐頌陶,孫建立.中國人事制度改革三十年：117-120 [3] 霍麗慧.新時期高校編制外合同聘用人員管理工作探討[J].科技信息,2009(13)[4] 李趙斌.《勞動合同法》對事業(yè)單位聘用編外人員的影響[J].人力資源管理,2009,17(3)

　　河北省人保廳2010項目《事業(yè)單位編外人員管理研究》階段性成果。

　　作者簡介：王建猛，男，1975年8月生人，副研究員，河北科技師范學院人事處人事科科長，主要從事人力資源管理和社會科學研究工作。

山西事業(yè)單位管理體制改革對策研究3

　　事業(yè)單位及管理體制改革篇

　　一、事業(yè)單位應當具備四個條件：一是依法設立，二是從事公益服務，三是不以營利為目的，四是社會組織。

　　二、事業(yè)單位的主要特征：1.提供公共服務 2.屬于非公共權(quán)力機構(gòu) 3.屬于知識密集型組織 4.經(jīng)費來源的國家化 5.事業(yè)單位范圍的廣泛性

　　三、事業(yè)單位的分類：按性質(zhì)和特點分：行政支持類事業(yè)單位、社會公益類事業(yè)單位、經(jīng)營服務類事業(yè)單位按財務管理形式分：全額預算管理單位、差額預算管理單位、自收自支預算管理單位(1998年后，財政資金管理模式發(fā)生變化，分別稱為財政補助單位、財政適當補助單位、經(jīng)費自理單位。)

　　四、事業(yè)單位存在的社會基礎：

　　1、滿足公共需要

　　2、彌補市場缺陷

　　3、節(jié)制政府失靈

　　4、防止契約失效

　　5、彌補志愿不足

　　五、事業(yè)單位改革探索最早開始于1979年在科研事業(yè)單位管理體制上進行的試點準備工作。1986年制定通過的《民法通則》，明確的事業(yè)單位的法人地位。1987年，中共中央、國務院發(fā)文《關(guān)于制止機構(gòu)編制和干部隊伍膨脹的通知》，開始了干部選舉制和聘用制的辦法。

　　六、目前我國事業(yè)單位改革所面臨的問題：

　　1、人員急劇膨脹，財政供給不堪重負

　　2、機構(gòu)重復設置，政事不分，資源浪費嚴重

　　3、資源配置和服務非社會化，社會效益不高

　　4、體制、機制改革滯后，管理不善且缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

　　七、我國事業(yè)單位改革理論依據(jù)：現(xiàn)代事業(yè)管理制度

　　八、現(xiàn)代事業(yè)管理制度的定義：指在一定的經(jīng)濟體制和制度運作下，建立一套適合社會事業(yè)單位發(fā)展規(guī)律的法人制度領(lǐng)導制度人事制度財物制度運行管理制度評估制度社會保障制度等管理制度的總和。

　　九、現(xiàn)代事業(yè)管理制度的內(nèi)容：

　　1、健全的事業(yè)單位法人制度

　　2、多樣化的組織模式

　　3、多元化的投資與經(jīng)營補償制度

　　4、科學民主的領(lǐng)導制度

　　5、完善的具體運作制度

　　十、現(xiàn)代事業(yè)制度的核心是：現(xiàn)代事業(yè)組織

　　十一、現(xiàn)代事業(yè)組織具有的特點：

　　1、現(xiàn)代事業(yè)組織不同于傳統(tǒng)的事業(yè)單位組織

　　2、現(xiàn)代事業(yè)組織不同于政府組織

　　3、現(xiàn)代事業(yè)組織也不同于現(xiàn)代企業(yè)組織

　　十二、事業(yè)單位體制改革必須建立在以下幾個方面的基礎之上：一是在有利于保持和提高我國的國家競爭力的基礎上，對事業(yè)單位管理的體制改革進行系統(tǒng)而合理的安排，二是在事業(yè)單位管理體制改革整體推進的同時，要著重強調(diào)部分領(lǐng)域、關(guān)鍵領(lǐng)域的重點改革，三是事業(yè)單位管理體制改革要堅持“以人為本”的改革理念，重視和關(guān)心人的發(fā)展和成長，四是改革要確保國有資產(chǎn)的保值、增值，有效防止國有、集體資產(chǎn)的流失，五是改革需要在保持整個社會安定、團結(jié)、和諧有序的基礎上進行，事業(yè)單位的管理體制的改革不能夠以犧牲整個社會秩序為代價來進行，六是事業(yè)單位的改革需要以確保事業(yè)單位社會效應與經(jīng)濟效益的維護與實現(xiàn)為基礎，要不斷提高事業(yè)單位管理的效率

　　十三、我國事業(yè)單位管理體制改革的基本取向是：事業(yè)單位的社會化以及運行的法制和民主化，其基本原則是政事分開。

　　十四、我國事業(yè)單位管理體制改革應實現(xiàn)的總體目標主要包括以下幾個方面：

　　1、實現(xiàn)事業(yè)單位管理與政府管理的分離

　　2、實現(xiàn)事業(yè)單位管理體制的科學化、法制化

　　3、推進事業(yè)單位資源配置管理的社會化

　　4、事業(yè)活動的產(chǎn)業(yè)化、市場化

　　5、積極促進事業(yè)單位主體的多元化

　　十五、優(yōu)化事業(yè)單位管理體制改革的外在環(huán)境：

　　1、完善事業(yè)單位管理體制改革的相應政策、法律、法規(guī)

　　2、積極培育中介組織

　　3、積極完善配套體制改革

　　4、強化監(jiān)督與管理體制建設

　　法律基礎篇

（法理學）

　　一、法的概念：法是有國家制定、認可并由國家保證實施的，反映由特定物質(zhì)生活條件所決定的階級（或人民）的意志，以權(quán)利和義務為內(nèi)容，以確認、保護和發(fā)展統(tǒng)治階級（或人民）所期望的社會關(guān)系、社會秩序和社會發(fā)展目標位目的的行為規(guī)范體系。

　　二、法的本質(zhì)：

　　1、法是統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)

　　2、法的內(nèi)容是由統(tǒng)治階級的物質(zhì)生活條件決定的。

　　三、法的特征：

　　1、法是調(diào)整人的行為的社會規(guī)范

　　2、法是出自國家的社會規(guī)范

　　3、法是規(guī)定權(quán)利和義務的社會規(guī)范

　　4、法是由國家保證實施的社會規(guī)范

　　四、法律關(guān)系的概念：在法律規(guī)范調(diào)整社會關(guān)系的過程中所形成的人們之間的權(quán)利和義務關(guān)系。

　　五、法律關(guān)系的構(gòu)成要素：法律關(guān)系主體、法律關(guān)系客體、法律關(guān)系內(nèi)容

　　六、法律關(guān)系的特征：

　　1、法律關(guān)系是根據(jù)法律規(guī)范建立的一種社會關(guān)系，具有合法性

　　2、法律關(guān)系是體現(xiàn)意志性的特種社會關(guān)系

　　3、法律關(guān)系是特定法律關(guān)系主體之間的權(quán)利和義務關(guān)系

　　七、法律關(guān)系的主體：包括公民、機構(gòu)和組織以及國家。法律關(guān)系的主體必須具有權(quán)利能力和行為能力。

　　八、一般把本國公民劃分為：完全行為能力人、限制行為能力人、無行為能力人

　　九、法律關(guān)系的客體：物、行為和精神財富

　　十、法律關(guān)系的產(chǎn)生、更變和消滅所具備的條件：一是法律規(guī)范，二是法律事實。

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