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農(nóng)村養(yǎng)老保險制度1

　　我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展比較緩慢，其中原因很多，除了農(nóng)村整體經(jīng)濟發(fā)展水平較低和農(nóng)民的保險意識較差以外，制度本身的設(shè)計缺陷也是造成這種狀況的重要原因之一。作者建議：打造農(nóng)民土地保障、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村最低生活保障制度三位一體的農(nóng)村社會保障體系，建立“個人繳費、集體補助和政府政策及資金支持”的三方共同負擔(dān)的籌資模式。

　　年，民政部印發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》以下簡稱《方案》，標志著農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在中國開始實施。截止到××年底，全國有萬人參保，積累基金億元，萬農(nóng)民領(lǐng)取了養(yǎng)老金。農(nóng)民的參保人數(shù)占應(yīng)參保人數(shù)的比例很小。由此可以看出，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展比較緩慢，其中原因很多，除了農(nóng)村整體經(jīng)濟發(fā)展水平較低和農(nóng)民的保險意識較差以外，制度本身的設(shè)計缺陷也是造成這種狀況的重要原因之一。

——農(nóng)村養(yǎng)老保險的軟肋

　　1．制度的整體設(shè)計未體現(xiàn)出社會保險的基本特征。社會保險應(yīng)該同時具有以下三個特征：第一，國家法律的強制性；第二，保險費通常是由個人、企業(yè)和政府三方共同負擔(dān)；第三，以保障勞動者基本生活水平為標準。而現(xiàn)行《方案》因過多地考慮到農(nóng)民的保險觀念不強而強調(diào)“自愿性”，資金籌集上堅持“個人繳納為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持”的原則?？梢哉J為，這種保險模式基本不具備社會保險的含義，而是較多地體現(xiàn)出商業(yè)保險的特征。

　　2．制度覆蓋面小、共濟性差。我國幅員遼闊，不同地區(qū)之間經(jīng)濟發(fā)展水平的不平衡決定了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的覆蓋面一般是以區(qū)縣為單位。但是，這種管理辦法存在著較大的缺陷。一般而言，保險系統(tǒng)的覆蓋面越大，抗風(fēng)險的能力就越大。而在一個區(qū)縣的范圍內(nèi)，一些與保險有關(guān)的統(tǒng)計指標的差別很小，這就使養(yǎng)老保險制度的共濟性很差。另一方面，養(yǎng)老保險制度所必須的不變成本也較為明顯地呈現(xiàn)出規(guī)模不經(jīng)濟的特征。

　　3．籌資模式的缺陷。《方案》規(guī)定，保險基金的籌集渠道為：“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。但在上述三個渠道中，除了對個人繳費規(guī)定了具體標準外，其余兩個渠道都缺乏硬約束。在經(jīng)濟不太發(fā)達的地區(qū)，普通農(nóng)民很難享受得到集體補助。而《方案》又沒有對國家的責(zé)任通過約束性的規(guī)范加以具體規(guī)定。這樣，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在沒有穩(wěn)定的資金支持的情況下，很難成為真正意義上的社會保險。

　　4．保障水平設(shè)計缺陷?？紤]到我國農(nóng)民收入水平普遍較低，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的費率水平也設(shè)計地較低。根據(jù)測算，如果按照《方案》設(shè)定的最低繳費標準元／月繳納保險費，年之后，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金．元，年后，每月可以領(lǐng)取養(yǎng)老金．元，這很難保障農(nóng)民的基本生活。一項調(diào)查表明，大部分參加保險的農(nóng)民都選擇了最低標準繳費。不僅如此，《方案》沒有按照國際通行的養(yǎng)老保險測算模式進行保險費和養(yǎng)老待遇的設(shè)計，養(yǎng)老金一經(jīng)領(lǐng)取終身不變，使《方案》很難適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下社會經(jīng)濟生活的快速變化。

——農(nóng)村養(yǎng)老保險的破局之道

　　5．制度的設(shè)計應(yīng)與國家的農(nóng)業(yè)政策相適應(yīng)。國際經(jīng)驗證明，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度應(yīng)與國家一定時期所實施的農(nóng)業(yè)政策密切相關(guān)。第二次世界大戰(zhàn)以后，日本的農(nóng)業(yè)政策經(jīng)歷了兩次重大轉(zhuǎn)折：一是鼓勵離農(nóng)政策。為了達到擴大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模的目的，日本政府通過建立土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓養(yǎng)老金的制度，鼓勵農(nóng)民離開土地。二是返農(nóng)政策。世紀年代以后，由于農(nóng)業(yè)人口急劇下降，其農(nóng)業(yè)政策也轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮膭罘缔r(nóng)”，土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓養(yǎng)老金便被取消。近年來，我國的“三農(nóng)”問題引起了政府的高度重視?！叭r(nóng)”問題的關(guān)鍵是農(nóng)民問題，解決農(nóng)民問題的關(guān)鍵又是如何增加農(nóng)民的收入；而提高農(nóng)民收入的根本途徑是實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。只有通過建立完善的社會養(yǎng)老保險制度，才能消除離開土地農(nóng)民的后顧之憂。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立和實施只有與國家的農(nóng)業(yè)政策相配合，才能取得相得益彰的效果。

　　6．堅持“強制投保為主、自愿投保為輔”的原則。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度必須充分體現(xiàn)社會保險的強制性特征，凡達到全國農(nóng)村平均收入水平以上的農(nóng)民必須投保；同時，也應(yīng)該考慮到全國各地經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，對收入在全國平均水平以下、貧困線以上者鼓勵投保。農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的推進，可以按人群和地區(qū)分類、分步進行。首先在農(nóng)村的不同人群中分類推進，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和民辦教師，強制其必須參加保險；其次在較為富裕的地區(qū)，一方面要加大政府資金的示范效應(yīng)，另一方面也要逐步強制農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，然后逐漸擴展到其他地區(qū)。

　　7．實行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險與土地保障相結(jié)合，與農(nóng)村最低生活保障制度相銜接的政策。現(xiàn)階段，農(nóng)村的土地養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老方式面臨著許多挑戰(zhàn)，需要政府為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保險制度以彌補傳統(tǒng)養(yǎng)老方式的不足。根據(jù)農(nóng)村的具體情況，應(yīng)建立農(nóng)民土地保障、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村最低生活保障制度三位一體的農(nóng)村社會保障體系。與城鎮(zhèn)職工不同，農(nóng)民有土地保障，盡管保障功能已經(jīng)弱化，因此社會養(yǎng)老保險只應(yīng)是補償土地保障功能的不足，而農(nóng)村最低社會保障制度又成為保障農(nóng)村老年人口最后的一道生活保障線。

　　8．建立“個人繳費、集體補助和政府政策及資金支持”的三方共同負擔(dān)的籌資模式。城市養(yǎng)老社會保險制度中，企業(yè)是主要的投保人，而農(nóng)村只在極少數(shù)經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，集體企業(yè)才能為農(nóng)民提供一部分保險金補助。因此，集體補助只能是輔助籌資渠道，而為了保障所有的農(nóng)村老年居民的基本生活水平，必須建立有效的財政支持系統(tǒng)。政府不僅要給予保險金政策方面的優(yōu)惠，還需要給予農(nóng)民一定數(shù)額的直接經(jīng)濟補貼。政府資金的投入主要解決兩個問題：一是建立政府資金的引導(dǎo)機制，即為了鼓勵農(nóng)民參加養(yǎng)老保險，應(yīng)由政府對參保人員根據(jù)年齡的不同給予適當(dāng)?shù)难a貼。二是建立養(yǎng)老保障待遇調(diào)整的儲備基金，以保證被保險人領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額與社會經(jīng)濟發(fā)展水平基本同步發(fā)展。

農(nóng)村養(yǎng)老保險制度2

　　淺析我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度

　　內(nèi)容摘要：隨著現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，與此同時也面臨著一些不可回避的問題。其中之一就是老齡化現(xiàn)象。隨著我國老齡化程度的加深，受城市化的發(fā)展，家庭結(jié)構(gòu)變遷，生活方式改變等因素影響，我國“空巢”老人的數(shù)量與比例不斷增加，農(nóng)村養(yǎng)老問題成了一個大問題，關(guān)系到國家穩(wěn)定和社會發(fā)展，因此，盡快完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度就成了當(dāng)務(wù)之急。解決這一問題，需完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。我國農(nóng)村養(yǎng)老保險經(jīng)過十多年來的發(fā)展積累了一些經(jīng)驗，但也存在著許多難以克服的弊端。通過對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的分析，加深對其認識，很好的解決農(nóng)村的養(yǎng)老問題。完善農(nóng)村養(yǎng)老保險體系關(guān)系到農(nóng)村乃至全國經(jīng)濟改革和社會的穩(wěn)定，對推動我國經(jīng)濟發(fā)展與社會進步具有重大意義，對構(gòu)建和諧社會建設(shè)社會主義新農(nóng)村具有非常重要的作用。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老.保險制度

　　引言

　　我國的農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘?6%，老有所養(yǎng)問題一直是廣大農(nóng)民最關(guān)注的問題。然而，從嚴格意義上講，中國農(nóng)村養(yǎng)老社會保險體系并沒有形成，而對農(nóng)村養(yǎng)老保險問題重視不夠。以往的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是采取個人，單位和國家等多方出資籌集養(yǎng)老基金，并為老年人提供幫助和服務(wù)。由于經(jīng)濟發(fā)展條件的限制，我國至今尚未建立適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。本文對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度做了初步分析和思考。

　　一 我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的內(nèi)涵.特點及發(fā)展歷程

（一）養(yǎng)老保險制度的內(nèi)涵

　　養(yǎng)老保險制度是國家和社會根據(jù)一定的法律法規(guī),為保證勞動者在達到國家規(guī)定的解除勞動義務(wù)的勞動年齡界限,或因年老喪失勞動能力退出勞動崗位后的基本生活而建立的一種社會保險制度。它包含以下兩層含義:第一,養(yǎng)老保險是在法定范圍內(nèi)的老年人完全或基本退出社會勞動生活后才自動發(fā)生作用的。判斷是否“完全或基本”退出社會勞動生活的標準,則視勞動者與生產(chǎn)資料是否脫離,或者對勞動者而言,參加的生產(chǎn)活動是否屬于其主要社會生活內(nèi)容而定。另外,法定的年齡界限亦根據(jù)各國實際情況相應(yīng)確定。第二,養(yǎng)老保險目的是為保障老年人的基本生活需求,為其提供穩(wěn)定可靠的生活來源。因此,養(yǎng)老金在分配過程中不再遵循按勞分配或按需分配原則,而是依據(jù)勞動者的社會貢獻、勞動者的基本生活需要和當(dāng)時社會生產(chǎn)力水平來確定額度[ 1 ]。

（二）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的特點

　　養(yǎng)老保險是世界各國較普遍實行的一種社會保障制度。一般具有以下幾個特點: 1.由國家立法,強制實行,企業(yè)單位和個人都必須參加,符合養(yǎng)老條件的人,可向社會保險部門領(lǐng)取養(yǎng)老金。

　　2.養(yǎng)老保險費用來源, 一般由國家、單位和個人三方或單位和個人雙方共同負擔(dān),并實現(xiàn)廣泛的社會互濟。

　　3.國家可測算出未來大概的養(yǎng)老金開支,并根據(jù)某些既定標準來確定養(yǎng)老保險待遇。4.養(yǎng)老保險具有社會性,影響很大,享受人多且時間較長，費用支出龐大。因此，必須設(shè)置專門機構(gòu)，實現(xiàn)現(xiàn)代化，專業(yè)化和社會化的統(tǒng)一規(guī)劃和管理。

（三）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的發(fā)展歷程

　　我國政府從20世紀80年代中期開始，探索性地建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。到目前為止，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險已有20多年的歷史，大體劃分為四個階段。

　　第一階段：1986～1992年，為試點階段。1986年，民政部和國務(wù)院有關(guān)部委在“全國農(nóng) 村基層社會保障工作座談會”中根據(jù)我國農(nóng)村的實際情況決定因地制宜地開展農(nóng)村社會保障工作，一些經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)成為首批試點地區(qū)。

　　第二階段：1992～1998年，為推廣階段。1991年民政部原農(nóng)村養(yǎng)老辦公室制定《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，確定了以縣為基本單位開展農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的原則，1992年起農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度在全國各地推廣開來。

　　第三階段：1998年～2005年，為衰退階段。1998年政府機構(gòu)改革以后，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作由民政部移交給勞動與社會保障部，受各種因素影響，全國大部分地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作出現(xiàn)了參保人數(shù)下降、基金運行難度加大等困難，一些地區(qū)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作陷入了停頓階段。1999年7月，國務(wù)院指出目前我國農(nóng)村尚不具備普遍實行社會養(yǎng)老保險的條件，決定對已有的業(yè)務(wù)實行清理整頓，停止接受新業(yè)務(wù)，有條件的地區(qū)逐步向商業(yè)保險過渡。

　　第四階段：2005年至今，為政策轉(zhuǎn)向階段。2005年，黨的十六屆五中全會表明了中央政策決策層對社會和諧協(xié)調(diào)發(fā)展的重視，尤其反映了領(lǐng)導(dǎo)層對農(nóng)民等弱勢階層的生活質(zhì)量下降和收人差距擴大的關(guān)注。新政策綱領(lǐng)的價值取向?qū)r(nóng)民養(yǎng)老保險制度具有重要的指示和促進作用。2007年，黨的十七大提出了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的總體目標。中國正加快建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，觀念上正從以城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)職工社會保險為重點向建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保險制度轉(zhuǎn)變。

　　從以上幾個發(fā)展階段來看，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在實踐上是不成功的，可憐農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在還沒有來得及成長時就已面臨夭折的危險，但它卻切實關(guān)系到占我國人口約80％的人民目前或?qū)淼纳钯|(zhì)量，隨著老齡化浪潮洶涌而來，農(nóng)村養(yǎng)老問題變得日益突出和緊迫。時值新農(nóng)保正在全面輔開，進一步發(fā)展和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險體系已不僅僅是農(nóng)民的愿望和要求，而是市場發(fā)展本身的客觀必然。

　　二 我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的現(xiàn)狀

（一）我國農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀

　　據(jù)第五次全國人口普查，我國于2000年進入老齡化社會。目前我國60歲以上的老人已達到億，占全國人口總數(shù)的%以上.隨著老齡化進程的加快，我國養(yǎng)老保障體系正面臨著前所未有的壓力，而由于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展落后，保障體系殘缺，農(nóng)村養(yǎng)老問題面臨著更為嚴峻的挑戰(zhàn)。在農(nóng)村，家庭養(yǎng)老是絕大多數(shù)家庭唯一的養(yǎng)老模式，也是中國傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，在農(nóng)村養(yǎng)老保障上發(fā)揮著重大作用。農(nóng)村“養(yǎng)兒防老”的觀念根深蒂固。雖然兩個老人居住和一個老年人獨自居住的情形也存在，但他們都需要子女經(jīng)常去照顧他們，從物質(zhì)上和精神上給予相應(yīng)的支持。雖然現(xiàn)階段中國農(nóng)村的養(yǎng)老模式仍然是以家庭養(yǎng)老為主，并且這種以“土地養(yǎng)老”.“養(yǎng)兒防老”為主要方式的家庭養(yǎng)老也有其深厚的經(jīng)濟因素和文化心理基礎(chǔ)。但是，隨著社會環(huán)境的急劇變化，家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化，并呈現(xiàn)出諸多缺陷。首先，農(nóng)村老年人口規(guī)模大，老齡化程度高于城市，農(nóng)民的養(yǎng)老壓力逐漸加大，養(yǎng)老的經(jīng)濟負擔(dān)和養(yǎng)老服務(wù)負擔(dān)將更加沉重。其次，國家對農(nóng)村養(yǎng)老行為規(guī)范和調(diào)整力度減弱，不良價值觀念和道德觀念對一些農(nóng)村人產(chǎn)生了不良影響，加之國家法律對老年人權(quán)利保障不夠，使得有些老人在家庭中的不到應(yīng)有的尊重。最后，隨著計劃生育政策帶來的生育率下降，家庭規(guī)?？s小，使得家庭養(yǎng)老功能弱化，居住方式的代際分離，也意味著健康不佳的老年人在經(jīng)濟供養(yǎng)方面還面臨生活不便，照料不夠。目前養(yǎng)老方式開始由家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老保障模式過渡，建立完善的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是我國農(nóng)村養(yǎng)老的發(fā)展趨勢，也是解決當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老問題的理想選擇。

（二）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度運行現(xiàn)狀

　　農(nóng)村養(yǎng)老保險在我國起步較晚，制度也不完善，在加上農(nóng)民素質(zhì)*社會心理*東方文化* 2 社會化服務(wù)水平*農(nóng)民對保險制度的信任度，非貨幣經(jīng)濟等等因素的影響，與城市職工養(yǎng)老保險相比，狀況很不如意，盡管到1998年底，全國已有30個?。ㄗ灾螀^(qū)*直轄市）的200多個縣（市*區(qū)）開展了農(nóng)村養(yǎng)老保險改革試點，由200多萬農(nóng)民參加了養(yǎng)老保險。但以上數(shù)字對于8億農(nóng)民來說，社會化養(yǎng)老保險對大部分農(nóng)民來說還是離他們較遠。從目前農(nóng)民繳費的情況看，人均繳費不到150元錢，隔壁據(jù)他們的繳費額，幾十年后，平均每人每月拿不到幾元錢（相對于目前收入和消費水平）的養(yǎng)老金，根本打不到保險的目的。

　　但是，我們也不能不承認，隨著農(nóng)村經(jīng)濟情況的好轉(zhuǎn)，部分參與保險并最終獲得部分社會經(jīng)濟來源的條件已產(chǎn)生：第一，除少數(shù)未脫貧的地區(qū)之外，中國農(nóng)民已經(jīng)多上了溫飽生活，很多農(nóng)民已經(jīng)在向小康生活水平邁進，具有了一定參加保險的經(jīng)濟承受能力。經(jīng)濟較發(fā)達的浙江省杭州地區(qū)農(nóng)民開展養(yǎng)老保險的鄉(xiāng)鎮(zhèn)覆蓋率已達到95%，一些富裕的年邁農(nóng)民通過一次性繳納幾千元養(yǎng)老基金，已開始按月不等數(shù)額領(lǐng)取養(yǎng)老保險金。第二，隨著全國保險業(yè)務(wù)的發(fā)展，社會影響的擴大，計劃生育政策的強化等等，農(nóng)民參保的觀念不斷增強。他們開始理解到了參加保險對自身利益的保障作用，自覺性不斷提高。上海市早在1984年即順應(yīng)農(nóng)民需要而推行了《農(nóng)村養(yǎng)老保險暫行辦法》，山東煙臺從989年開始，大膽地進行農(nóng)村保險體制的改革，取得了積極的社會效果。

　　這種喜憂參半的現(xiàn)狀是和我國的基本國情完全一致的。我國的農(nóng)村人口多，生產(chǎn)力水平低，經(jīng)濟發(fā)展差距大，因而在養(yǎng)老問題上，各地情況差別很大，有些地方農(nóng)村養(yǎng)老保險已全面覆蓋，如東莞*溫州以及山東的一些地方，而有些貧困地區(qū)連一般的保費還無法收齊。由于目前我國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展仍比較落后，且地區(qū)間極不平衡，差距較大，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度與現(xiàn)實情況相脫離。因此，在現(xiàn)有經(jīng)濟水平條件下及傳統(tǒng)文化模式下，家庭養(yǎng)老仍然是我國農(nóng)村老年人的主要方式。

　　三 我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的問題及原因分析

（一）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在的問題

　　1.法律制度建設(shè)不完善，法律效力差。

　　目前，我國還沒有制定專門針對農(nóng)村養(yǎng)老保險問題的法律法規(guī)，民政部和勞動與社會保障部出臺的相關(guān)規(guī)定位階過低，權(quán)威性較差。有些省份還沒有出臺關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險問題的地方性法規(guī)，管理不夠規(guī)范。由于制度建設(shè)不完善，少數(shù)地方出現(xiàn)了挪用保險基金等問題。農(nóng)村養(yǎng)老保險法律效力差。一方面，民政部1992年制定的《基本方案》只是部門規(guī)章，不具有法律效力。各地農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法大多數(shù)都是在《基本方案》的基礎(chǔ)上形成的，也是部門規(guī)章，普遍缺乏法律效力。因此，各級對這一政策的建立、撤消，保險金的籌集、運用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門的意愿去操作，既有隨意性，又有不穩(wěn)定性。這種隨意性和不穩(wěn)定性導(dǎo)致了本來就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保，這就是缺乏法律保障的結(jié)果。再者，如個人的繳費和集體的補助都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關(guān)法律、法規(guī)中予以確定。另一方面，在內(nèi)容上，由于《基本方案》的制定時間在2o世紀9O年代，當(dāng)時的農(nóng)村經(jīng)濟狀況和現(xiàn)在的現(xiàn)實情況相比，有的已經(jīng)發(fā)生了明顯的變化，《基本方案》嚴重滯后，甚至存在諸多明顯缺陷，譬如，物權(quán)法頒布后的農(nóng)民承包地與養(yǎng)老保險問題，對失地農(nóng)民的保障條款，對保險基金的流失和挪用等行為未規(guī)定有效的限制和懲罰措施。因此，有必要盡快出臺現(xiàn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌情況下的農(nóng)村養(yǎng)老保險的配套政策和措施。

　　2.農(nóng)村養(yǎng)老基金管理，很不規(guī)范與完善。

　　目前，在相當(dāng)部分地區(qū)無專門的機構(gòu)負責(zé)保險基金的管理與營運，養(yǎng)老基金管理人才缺乏，管理制度缺失，基金投資主要是購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行。一些地 3 區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老基金被擠占，挪用或貪污等現(xiàn)象比較嚴重。當(dāng)前由于缺乏制度規(guī)范，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的管理風(fēng)險難以得到有效控制。

　　有關(guān)工作管理機制至今沒有理順，造成不少地方管理工作斷檔。同時，信息網(wǎng)絡(luò)化管理系統(tǒng)建設(shè)滯后，管理技術(shù)力量薄弱，多數(shù)基層養(yǎng)老保險管理人員只能承擔(dān)最簡單的重要性的日常管理工作。在方案設(shè)計*對提供行為的及時監(jiān)督*信息分析等方面的能力較差，這不僅增加了管理成本，也影響到養(yǎng)老保險的正常運行。

　　3.農(nóng)村養(yǎng)老保險的覆蓋范圍小，門檻高，資金來源單一。

　　據(jù)調(diào)查，農(nóng)村人口中素質(zhì)較高、有一定能力和經(jīng)濟頭腦的人都已經(jīng)隨著城市化的進程通過多種途徑進入城市，享受城市的部分公共資源，余下的多數(shù)是經(jīng)濟相對較差、年齡相對較大、水平相對一般的人群，這部分人更需要關(guān)心、更需要農(nóng)村養(yǎng)老保險、更需要社會保障。然而根據(jù)《基本方案》規(guī)定，“凡是溫飽問題沒有解決的地方，暫緩開展這項工作”。這一規(guī)定將貧困農(nóng)民的養(yǎng)老保障排斥在外。交納養(yǎng)老保險設(shè)定的門檻“保富不保窮”，阻斷了貧困農(nóng)民參加養(yǎng)老保險的路徑。《勞動合同法》從理論上解決了農(nóng)民工的問題，但是2007年勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2007年末，參加基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工為1846萬人，比上年末增加429萬。這意味著，在全國2億農(nóng)民工中，只有不到lO的人有可能享受到“老有所養(yǎng)”的保障。即使這10%，也并不是一個穩(wěn)定的數(shù)字，一些農(nóng)民工最終選擇了退保。從國家對社會保障的整體投入來說,用于城市的社會保障資金是農(nóng)村的8倍,如果按人均來算的話,用于每一個城里人的社會保障資金可以分配給30個農(nóng)民。相應(yīng)地,國家對農(nóng)村養(yǎng)老保險投入較少,主要是以個人繳費為主,集體給予適當(dāng)補貼的方式。但農(nóng)村集體經(jīng)濟也相當(dāng)薄弱,于是絕大部分養(yǎng)老金都變成了農(nóng)民自己支付。農(nóng)民本身支付能力有限,則影響了其參加社會養(yǎng)老保險的積極性,加大了農(nóng)村養(yǎng)老保險管理工作的難度。

　　4.農(nóng)村養(yǎng)老保險存在制度上不穩(wěn)定。

　　各地農(nóng)村養(yǎng)老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎(chǔ)上稍作修改形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立*撤銷*保險金的籌集*運用以及養(yǎng)老金的發(fā)放都只是按照地方政府部門，甚至是某些大官的意愿執(zhí)行的，不是農(nóng)民與政府的一種持久性契約，因此具有很大的不穩(wěn)定性。實際上，我國政府對農(nóng)村養(yǎng)老保險的態(tài)度也時常發(fā)生動搖，導(dǎo)致了本來就心存疑慮的農(nóng)民更加不愿投保，這也是缺乏法律保障的結(jié)果。

　　農(nóng)村養(yǎng)老保險制度運行低效，農(nóng)民信心下降。

　　由于沒有法律上的強制性效力，注定了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的低效性。《基本方案》規(guī)定，“基金以縣為單位統(tǒng)一管理，主要以購買國家財政發(fā)行的高利率債券和存入銀行實現(xiàn)保值增值”。在實際運作過程中，一方面，由于缺乏合適的投資渠道和人才，有關(guān)部門一般都采取存入銀行的方式；另一方面，由于銀行利率和債券利息的不斷變化，加上物價的上漲等因素的影響，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養(yǎng)老金，使人們失去對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的信心。

（二）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度存在問題的原因分析 1.國家的政策和立法滯后

　　我國農(nóng)村養(yǎng)老社會保險起步晚，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法制不健全，管理體制沒有完全理順。1992年，民政部發(fā)布《縣級農(nóng)村養(yǎng)老保險基本方案(試行)》，這是第一部關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險的部頒規(guī)章，可見整個農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的立法層次很低。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險比城鎮(zhèn)居民，以及城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險晚，在政策立法以及財政的支持上也遠遠落后。這就造成了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展的緩慢，以及相關(guān)管理事業(yè)的不規(guī)范。到目前為止我國農(nóng)民社會養(yǎng)老保險只是依據(jù)民政部門制定的《基本方案》和國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)民政部門制定的《關(guān)于進一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件在運行。個人的繳費和集體的配套繳費都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關(guān)法律、法規(guī)中予以確定，這也注定了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的低效性。

　　2.我國農(nóng)村目前正處于由以家庭養(yǎng)老為主向以社會養(yǎng)老為主的格局變化時期

　　長期以來，家庭養(yǎng)老一直是我國農(nóng)村最主要的養(yǎng)老形式。隨著老齡化趨勢加劇，計劃生育政策的實施，我國農(nóng)村目前正處于由以家庭養(yǎng)老為主向以社會養(yǎng)老為主的格局變化時期。其間，舊有的制度因為不適應(yīng)現(xiàn)實的需要而崩潰，新制度正在生成，許多矛盾和問題因而出現(xiàn)。

　　3.國家缺乏針對農(nóng)村養(yǎng)老保險的支持政策

　　養(yǎng)老保險基金的籌資模式分為現(xiàn)收現(xiàn)付式、完全積累式和部分積累式3種，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金實行“個人繳費為主，集體補助為輔，政府政策扶持”的方針，實際上采用了完全積累制，政府不承擔(dān)直接財力支持的責(zé)任。該制度基本上成為完全由農(nóng)民個人儲蓄的積累制，喪失了社會保險的互助共濟的功能和意義。政府今后應(yīng)該在政策調(diào)整與長期的財政支付安排上加大對農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險資金投入，對落后的中西部農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保險基金實施財政轉(zhuǎn)移支付。

　　4農(nóng)民的養(yǎng)老保險意識欠缺

　　我國的大部分農(nóng)村普遍缺乏養(yǎng)老社會保險意識，“養(yǎng)兒防老”思想在農(nóng)村仍有不小的市場，這給在農(nóng)村推行社會保障體系帶來了一定難度。此外，許多人認為，由于我國農(nóng)村耕地基本實行的是人口均等承包的制度，依靠土地可以實現(xiàn)其養(yǎng)老功能。但隨著工業(yè)化和城市化發(fā)展，我國耕地面積逐年下降，人多地少矛盾非常突出。5.農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性差

　　農(nóng)村養(yǎng)老保險制度實施目的的順利實現(xiàn)必須具備兩個條件。一是農(nóng)民能持續(xù)穩(wěn)定地繳費，二是養(yǎng)老保險制度能夠開展到農(nóng)民老年獲得回報后，而不是中途解體，這兩個條件都令人懷疑，因為農(nóng)民不像城市職工有穩(wěn)定的收入來源，農(nóng)民收入受自然氣候及農(nóng)產(chǎn)品市場行情影響較大，因而其繳費的穩(wěn)定性沒有把握。從政府方面看，目前的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險不是在法律基礎(chǔ)上建立的，其受行政因素影響較大，往往很不穩(wěn)定。

　　四.健全與完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的意義

　　第一，構(gòu)建社會主義和諧社會、建設(shè)社會主義新農(nóng)村的現(xiàn)實要求。隨著聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，生產(chǎn)的專業(yè)化、社會化、商品化、市場化程度不斷提高。新體制的研究和建立對于進一步解放生產(chǎn)力，調(diào)節(jié)政府與農(nóng)民的關(guān)系，縮小城鄉(xiāng)差別，改善社會風(fēng)氣，促進農(nóng)村社會穩(wěn)定和精神文明建設(shè)具有重要意義。

　　第二，應(yīng)對我國人口老齡化趨勢的客觀要求。根據(jù)第五次全國人口普查的數(shù)據(jù)，全國農(nóng)村65歲以上老年人超過5930萬人，約占全國全部老年人口總數(shù)的70%。并且中國農(nóng)村老年人口規(guī)模還繼續(xù)以每年3%的速度遞增，到最近，其規(guī)模已達到近1億人[3]P13。老年人口絕對數(shù)目的增加越開越成為政府公共政策決策面臨的挑戰(zhàn)。

　　第三，現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度向規(guī)范化和科學(xué)化方向發(fā)展的必然要求。相對于城市，農(nóng)村社會保障制度理論研究比較缺乏，導(dǎo)致了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的建設(shè)與實踐也相對落后。因此，加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的理論研究和實踐探索，建立和完善農(nóng)村養(yǎng)老保險制度顯得十分必要。

　　五.健全與完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建議

（一）從政策和立法上加強制度建設(shè)。

　　制度通過法律來規(guī)范，是國際通行的做法。法律規(guī)范是農(nóng)村社會保險制度有序進行的前提條件。我們必須要通過立法的形式來約束和強制性地執(zhí)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并把相關(guān)的事項通過法律予以規(guī)定，利用法律和法規(guī)來保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的合理、有效、持續(xù)性地進行。堅持“公平與效率結(jié)合”的立法原則，在農(nóng)村建立獨具特色的農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度。農(nóng)村獨生子女以及雙女戶家庭應(yīng)當(dāng)作為養(yǎng)老保險制度的首要目標，因地制宜發(fā)展強制的、個人儲蓄賬戶的、由獨立非營利基金組織管理的、政府最低擔(dān)保的制度。各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，在國家制定的有關(guān)法律的基礎(chǔ)上，再制定具體的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險辦法，為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險事業(yè)的順利進行提供良好的法制環(huán)境保護。

（二）明確政府責(zé)任

　　政府是社會保障體系的建設(shè)者和推動者,在建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中負有不可推卸的責(zé)任，合理定位在農(nóng)村養(yǎng)老保險事業(yè)發(fā)展中的責(zé)任,關(guān)系到我國整個社會保障體系建設(shè)的進程。

　　為此，政府首先要明確在財政支持方面的責(zé)任。國家的財政支持是農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展的前提，加強對農(nóng)村的財政支持力度也是我國社會發(fā)展的必然要求。其次是政府在加強管理和監(jiān)督責(zé)任。這是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險資源整合和優(yōu)化配置的重要保障，我國農(nóng)村社會保障事業(yè)的管理長期存在著體制不合理的問題,政府要推進城鄉(xiāng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理體系的一體化，應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的社會保障管理機構(gòu),嚴格區(qū)分政府在社會養(yǎng)老保險中的行政管理和事務(wù)管理職能。

（三）加大對農(nóng)村養(yǎng)老保險的扶持。

　　目前我國絕大多數(shù)地區(qū)采取非繳費型農(nóng)村養(yǎng)老保險的做法是有困難的，但是部分地區(qū)借鑒法國非工薪人員保險制度明確個人繳費僅為28，農(nóng)業(yè)工人交14．75，日本國庫就支持 6 三分之一的做法還是有條件的，可以逐步推行，或在部分發(fā)達省份先行實施。因此，將農(nóng)村養(yǎng)老保險納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的規(guī)劃中，中央財政預(yù)算將農(nóng)村養(yǎng)老保險納入國民社會保障預(yù)算，同時明確各地在財政支農(nóng)支出中增加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險補貼支出，補貼資金的數(shù)額根據(jù)農(nóng)村養(yǎng)老保險基金的繳納情況、農(nóng)民收入的增加情況、養(yǎng)老保險基金的增值情況以及其他的意外損失情況等確定，盡可能提高集體補助和中央財政扶持的比重，給農(nóng)民參保增加信心，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險真正具有社會保障應(yīng)有的“社會性”、“福利性”。對于部分地區(qū)也可建立以土地換保障的制度。日本的離農(nóng)政策和土地權(quán)益轉(zhuǎn)讓補償金的做法值得研究和借鑒。如通過土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民，可以由土地使用者按照國家和地方政府的規(guī)定或雙方約定代其繳納養(yǎng)老保險金；被征用土地的農(nóng)民，可以一次性得到補償并取得養(yǎng)老保險年金。結(jié)合自身實際，實行分類指導(dǎo)，在國家法律的框架下，從保護農(nóng)民利益，維護農(nóng)村穩(wěn)定，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟的大局角度加大對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的扶持顯得十分重要。

（四）加大農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的覆蓋范圍，多渠道籌資基金。

　　所有發(fā)達國家和大多數(shù)發(fā)展國家農(nóng)村養(yǎng)老保險基本是全覆蓋，因此，完善覆蓋對象，真正體現(xiàn)公平性是我國農(nóng)村養(yǎng)老保險的重要內(nèi)容，也是農(nóng)村社會穩(wěn)定的根本措施。農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立更多的社會保障網(wǎng)絡(luò)體系，讓更多農(nóng)民得到養(yǎng)老保障。在目前全民實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌有困難的情況下，實行農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)居民保險體系，與城鎮(zhèn)居民同工同險，享受政府、集體的陽光。政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的政策力度應(yīng)加大，應(yīng)該維護社。會公正，切實保障農(nóng)民權(quán)益。加大財政投入，多渠道籌集基金，加快農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的運行。

（五）加強監(jiān)督管理

　　我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度在運行過程中存在很多的問題，影響其執(zhí)行的效果。政府機關(guān)應(yīng)成立監(jiān)督管理機關(guān)，加強對其監(jiān)督，保證農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的正常運行。加強對養(yǎng)老基金和基金去向進行監(jiān)督和管理，確保養(yǎng)老基金發(fā)揮真正的作用，用到農(nóng)民的身上，讓廣大的農(nóng)民老人不再為自己的養(yǎng)老問題而擔(dān)憂，為解決農(nóng)村養(yǎng)老問題提供條件。

（六）健全基金管理制度，提高機構(gòu)的組織效率和制度效率。

　　加強農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基金管理，要健全基金管理制度，以規(guī)避物價上漲和利率下調(diào)帶來的基金貶值風(fēng)險和政府信任風(fēng)險。完全積累制的農(nóng)村養(yǎng)老保險，積累起來的資金必須保值增殖，否則將變成歷史包袱。努力提高資金的管理和運作能力，避免基金貶值風(fēng)險，也就成了各級養(yǎng)老保險資金管理機構(gòu)的一大重任。其基本要求是既要保證資金的安全性，又可以進行適當(dāng)?shù)耐顿Y組合，拓寬投資領(lǐng)域，還可以在保證安全性的前提下進行投資代理，以提高資金增值率。提高保障機構(gòu)的組織效率和制度效率，如有條件，建立專門的農(nóng)民養(yǎng)老保險管理機構(gòu)。明確各部門在資金籌措和管理等方面的責(zé)任分工。要建立一支素質(zhì)較高、人員精干的專職干部隊伍。對不同層次、不同崗位的農(nóng)保干部，可以通過舉辦財務(wù)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，學(xué)習(xí)交流，提高農(nóng)保干部的工作能力，提高實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的信息化、網(wǎng)絡(luò)化和管理服務(wù)現(xiàn)代化水平。

（七）加強農(nóng)民的參保意識。

　　中國農(nóng)村養(yǎng)老保險只是剛剛起步，只有政府和群眾雙方相互配合，才能把這項工作搞好。農(nóng)村社會保障制度的建立意味著農(nóng)民必須從世代相傳的傳統(tǒng)保障意識轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代保障意識，意味著農(nóng)民的心理、生活習(xí)慣及價值取向等方面都要發(fā)生深刻的變化。因此廣泛而深入的宣傳是引導(dǎo)、促成這種觀念轉(zhuǎn)化、接受這項新事物最強有力的不可或缺的手段。要提高各級領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)村養(yǎng)老保險工作重要意義的認識，充分利用廣播、電視、報紙等媒體，采取多種群眾喜聞樂見的形式，經(jīng)常地、廣泛地宣傳農(nóng)村新型社會保障的意義，講清形勢、算清經(jīng)濟帳，實現(xiàn)群眾的廣泛參與。

（八）建立城鄉(xiāng)一體化的社會養(yǎng)老保險制度

　　要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，在制度設(shè)計的時候應(yīng)該具體問題具體分析，充分考慮漸進式推進。要根據(jù)地區(qū)之間的差異制定相應(yīng)的政策。首先要要完善社會保障體系，明確城鄉(xiāng)一體化目標。完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險體系，主要是將農(nóng)村與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度結(jié)合起來確立城鄉(xiāng)統(tǒng)一觀念，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會養(yǎng)老保險體系明確思想上的方向。其次是合理運用市場經(jīng)濟機制，打破二元結(jié)構(gòu)，注意加大財政投入，合理管理營運社?；稹ａ槍ξ覈唧w情況，充分發(fā)揮市場的作用，消除阻礙城鄉(xiāng)一體化發(fā)展障礙。

　　最后是建立合理的基金營運模式，規(guī)范和加強養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金是農(nóng)民年老后生活的基本保障，要通過創(chuàng)新，改變以往單一的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金運營模式，加強基金管理，才能確?；鸢踩?，應(yīng)實行市場化基金運營，而政府則應(yīng)在其中起到監(jiān)督管理的作用，并且給予運營保障，保證由商業(yè)投資機構(gòu)投資運作，通過市場化運作使基金獲得有效的保值增值。

　　結(jié)論中國農(nóng)村養(yǎng)老保險只是剛剛起步，只有政府和群眾雙方相互配合，才能把這項工作搞好。農(nóng)村社會保障制度的建立意味著農(nóng)民必須從世代相傳的傳統(tǒng)保障意識轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代保障意識，意味著農(nóng)民的心理、生活習(xí)慣及價值取向等方面都要發(fā)生深刻的變化。因此廣泛而深入的宣傳是引導(dǎo)、促成這種觀念轉(zhuǎn)化、接受這項新事物最強有力的不可或缺的手段。要提高各級領(lǐng)導(dǎo)對農(nóng)村養(yǎng)老保險工作重要意義的認識，充分利用廣播、電視、報紙等媒體，采取多種群眾喜聞樂見的形式，經(jīng)常地、廣泛地宣傳農(nóng)村新型社會保障的意義，講清形勢、算清經(jīng)濟帳，實現(xiàn)群眾的廣泛參與。

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農(nóng)村養(yǎng)老保險制度3

　　淺析我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

　　一、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度發(fā)展困境的分析

　　1991年6月，民政部在山東省組織了較大規(guī)模的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的試點工作，并于1992年制定頒發(fā)了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，該方案在全國有條件的地區(qū)逐步推廣。到2000年末，我國約有6172萬人參加了社會保險，占整個農(nóng)村從業(yè)人員的11％，養(yǎng)老基金結(jié)余僅195．5億元，參加者人均不足320元，也僅有幾十萬人享受了社會養(yǎng)老，所占比率很低。2001年隨著社會養(yǎng)老保險由民政部主管劃歸勞動保障部主管，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險被“清理、整頓”，陷入停頓不前的困境，成為全面建設(shè)小康社會中的一個重要問題。

　　農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新意義不言而喻，它是中國歷史上第一次為農(nóng)民建立的社會保險制度。然而現(xiàn)如今卻產(chǎn)生了“政策微效”的現(xiàn)象，即政策結(jié)果距離政策預(yù)期有很大的差距。是什么原因?qū)е铝恕罢呶⑿А钡慕Y(jié)果呢？許多研究者大多從經(jīng)濟學(xué)的角度或是具體操作層面來尋求制度萎縮的原因，例如：該制度以農(nóng)民個人交費為主，缺乏互濟性；養(yǎng)老保障基金投資渠道單

　　一、運營層次低、銀行利率下調(diào)等導(dǎo)致基金保值增值困難；繳費水平偏低，大多數(shù)農(nóng)民選擇2-4元／月的投保標準，難以滿足農(nóng)民年老時的基本生活需求；領(lǐng)取保險金的年齡缺乏靈活性；該制度保富不保窮，保少不保老；農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理混亂，出現(xiàn)了民政部門或政府?dāng)D占、挪用甚至貪污、揮霍保險基金的情況等等。筆者試圖從社會學(xué)角度對此進行分析，試圖探求該項制度停滯不前的深層原因。

（一）我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的價值理念發(fā)生偏移。社會學(xué)研究探討的問題很多，但社會公平一直是核心問題。因此在社會學(xué)視野中，社會保障制度作為一項社會政策，應(yīng)該是以追求社會公平為價值目標，旨在保障公民個人及家庭的基本生活需求和生活水平的提高。而目前我國的社會保障制度的改革與建設(shè)是以“效率優(yōu)先，兼顧公平”為指導(dǎo)。一切社會政策都是為經(jīng)濟政策服務(wù)，社會保障制度是為了配套我國國有企業(yè)改革和市場經(jīng)濟體制改革，在此背景下社會公平的基本價值理念只能讓位于或偏移于效率優(yōu)先的理念。因此，面對我國城鄉(xiāng)收入的逐漸擴大和當(dāng)前我國最大的弱勢群體--農(nóng)民的邊緣化和弱勢化的進一步加深，我國政府將更多的社會保障資源投向了城鎮(zhèn)居民。在這種價值理念支配下農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的設(shè)計出現(xiàn)了偏差。例如，該制度“堅持以個人繳納為主，集體補助為輔，國家僅予以政策扶持”的原則。國家的政策扶持是“對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付的養(yǎng)老保險資金予以稅前列支”，集體補助也主要是來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的資金。中國目前的實際情況是擁有較多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地區(qū)的農(nóng)民比只有很少甚至沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的地區(qū)的農(nóng)民要富裕。在這種情況下，欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民無力繳納保險費的同時也只能得到很少甚至得不到集體補助和國家財政支持，而富裕地區(qū)的農(nóng)民自身有能力繳納保費的同時又能得到集體補助和國家財政支持。顯然，這條原則與中國農(nóng)村的實際情況和農(nóng)民的養(yǎng)老需求

　　形成悖論，未來養(yǎng)老面臨困難的欠發(fā)達地區(qū)和沒有能力投保的貧困農(nóng)民有著較強的養(yǎng)老需求卻不能享受到這項利國利民的好政策，造成了“保富不保貧”的不公平現(xiàn)象。

（二）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度不能很好地適應(yīng)我國社會變遷。目前我國正處于社會快速變遷過程中：工業(yè)化、城市化進程不斷加快；家庭規(guī)模和結(jié)構(gòu)發(fā)生變化；農(nóng)村人口出現(xiàn)分化等。這一系列變遷引發(fā)了諸多社會問題，農(nóng)民養(yǎng)老問題就是其中之一。鑒于此，我國政府積極探索為農(nóng)民養(yǎng)老建立正式制度安排?？梢哉f，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度是對我國社會變遷的積極回應(yīng)，但卻又未能很好地適應(yīng)并促進這一變遷過程。例如，該制度“堅持農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類人員一體化原則”與社會變遷事實不相符?，F(xiàn)在，農(nóng)民務(wù)工、經(jīng)商不再僅僅局限在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)，一部分農(nóng)民已經(jīng)進入大城市務(wù)工、經(jīng)商并且站穩(wěn)了腳跟，成為“準城市人”，他們不可能回到其戶口所在地辦理養(yǎng)老保險。而該養(yǎng)老保險卻要求農(nóng)村各類人員實行一體化原則，勢必阻礙我國城市化進程和農(nóng)村土地規(guī)?；?jīng)營，也阻礙了、抑制了部分務(wù)工、經(jīng)商農(nóng)民的參保積極性。

　　另外，著名的功能主義者帕森斯在其關(guān)于社會變遷的理論中強調(diào)，文化(一個社會的共同信仰、規(guī)范和價值觀)是維持社會緊密結(jié)合的“膠水”，因為它特別不易發(fā)生變化，與社會結(jié)構(gòu)變遷相適應(yīng)。我國農(nóng)民應(yīng)具備“享有社會保障是自己應(yīng)有的權(quán)利”的公民權(quán)利意識。然而，“孝文化”和“養(yǎng)兒防老”的觀念已經(jīng)深深植根于我國農(nóng)民心中，他們的社會福利價值觀迄今為止仍停留在前工業(yè)化階段。在他們看來，國家給予公民的社會保障是政府的仁慈之舉而不是自己應(yīng)享有的公民權(quán)利，“養(yǎng)兒防老”才是最為可靠的選擇。因此，從“養(yǎng)兒防老”到“公民權(quán)利”的轉(zhuǎn)變?nèi)孕枰欢ǖ倪^程。而且我們必須注意到在農(nóng)民這個亞文化圈內(nèi)，存在著對國家政策不信任的現(xiàn)象，這就使得農(nóng)民對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的接受缺乏主動性。再加上基層工作人員對該制度認識不足以及工作方法不得當(dāng)，在某些地方甚至出現(xiàn)了抵制現(xiàn)象，有的農(nóng)民有經(jīng)濟能力卻拒不參加，有的即便參加了絕大多數(shù)農(nóng)民也只投了最低檔次的保費，不能滿足其養(yǎng)老需求，從而使一項很好的滿足農(nóng)民養(yǎng)老需求的制度在基層得不到很好的實行。

　　從以上社會學(xué)角度的分析不難看出，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度價值理念的偏移和制度未能很好地適應(yīng)和促進中國社會的變遷，這就造成了制度設(shè)計自身的缺陷和農(nóng)民對其接受缺乏主動性，從而導(dǎo)致農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的發(fā)展陷入困境。

　　二、建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的對策建議

　　傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的弱化和現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度所面臨的困境，使得我們不得不重新考慮以往曾經(jīng)反復(fù)討論過的 問題：中國農(nóng)村現(xiàn)階段到底要不要搞社會養(yǎng)老保險？如果要搞是繼續(xù)現(xiàn)行的制度還是尋求其它的辦法？對于第一個問題的回答是肯定的，從社會道義和社會現(xiàn)狀出發(fā)都必須實行社會養(yǎng)老保險。對于第二個問題，我認為從農(nóng)村社會養(yǎng)老保險剛剛起步到建立起完善的制度之間，還有很大的空間發(fā)揮，關(guān)鍵就在于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度要符合農(nóng)民的實際情況。因此，為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保障要分類實施，針對不同的人群建立不同類型的保障。對于這一點，不會有不同的看法。關(guān)鍵是如何分類實施，筆者認為，根據(jù)當(dāng)前農(nóng)村人口的分化情況，可以把農(nóng)村人口分為純農(nóng)業(yè)人口和進城務(wù)工的農(nóng)民工兩類人群。

(一)分類實施的對策建議

　　1、為純農(nóng)業(yè)人口（以經(jīng)營土地為生的農(nóng)民)建立農(nóng)村養(yǎng)老保障。在已經(jīng)推行的農(nóng)村養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)上進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整與改革。最重要的是改變“個人繳納為主、集體繳納為輔、國家給與政策扶持”的原則，國家應(yīng)該給與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一定的財政投入，由國家和個人共同負擔(dān)。實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險，國家投入一部分納入到社會統(tǒng)籌基金，農(nóng)民個人繳費和部分國家投入全部劃入個人賬戶，國家投入要偏重于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。同時鼓勵建立由集體補助的補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄式的商業(yè)養(yǎng)老保險。

　　2、為農(nóng)民工建立社會養(yǎng)老保障。農(nóng)民工是一個流動不定、龐大而且復(fù)雜的群體。有的農(nóng)民工已在城市生活了較長時間并且有了穩(wěn)定的工作和住所；而有的農(nóng)民工則是初到城市或在不同的城市間流動?？梢?，為農(nóng)民工建立社會保障制度是有一定的困難的，但鑒于農(nóng)民工中的絕大多數(shù)客觀上已經(jīng)走上了非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化的不歸之路，并必然會因各種生活風(fēng)險的客觀存在和平等意識的覺醒而提出相應(yīng)的社會保障訴求，應(yīng)該從現(xiàn)在起開始啟動建立這項制度，并根據(jù)進城務(wù)工農(nóng)民的不同情況納入有差別的社會養(yǎng)老保險制度。

　　為農(nóng)民工建立社會養(yǎng)老保險制度要協(xié)調(diào)好就業(yè)與社會保障的關(guān)系。對于已經(jīng)在城市生活較長時間(5年及5年以上)、就業(yè)穩(wěn)定的農(nóng)民工建立類似于城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度，即實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合，農(nóng)民工個人繳費和企業(yè)部分繳費劃入個人賬戶。考慮到企業(yè)為農(nóng)民工繳納社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險金對企業(yè)吸納農(nóng)民工積極性的影響，在實行此項養(yǎng)老保險時，應(yīng)該允許企業(yè)根據(jù)農(nóng)民工的工作年限進行繳費。工作年限短、繳納費用低，工作年限長、繳納費用高，但企業(yè)繳費費率(含劃入個人賬戶部分)最高不得高于20％，個人繳費不得超過8％。對于在城市從事個體工商的自雇性農(nóng)民工，可以參照城鎮(zhèn)個體工商戶的養(yǎng)老保障，實行自愿原則。

　　對于剛剛進入城市的務(wù)工農(nóng)民工，鑒于他們的就業(yè)、收入不穩(wěn)定的狀況，最初仍把它們納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。當(dāng)他們在城市工作超過一定年限，他們就可轉(zhuǎn)入到為農(nóng)民工建立的社會養(yǎng)老保險制度。針對農(nóng)民工流動性較強這一特點，應(yīng)該使農(nóng)民工的養(yǎng)老保險個人賬戶隨工作城市的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)移。為了做好這方面的工作，全國的社會養(yǎng)老保險網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)應(yīng)按照統(tǒng)一標準進行建設(shè)，使農(nóng)民工在進入到新的工作地仍能連續(xù)繳費，保障其能夠在交費達到一定年限后獲得養(yǎng)老保險金。

(二)建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的資金來源

　　除了學(xué)者和專家提出的通過發(fā)行國債的部分收益和部分國有資產(chǎn)的部分收益進行融資外，我們還要注意到另外一條新的融資渠道，就是把在城市化進程中的征地補償轉(zhuǎn)化為社會養(yǎng)老保障資金。但是，農(nóng)民的土地被征用之后，只能得到政府和用地單位支付的數(shù)額不多的土地補償費和安置費。據(jù)有關(guān)資料，目前在城市建設(shè)征用農(nóng)用地的過程中，征地收入的分配比例大致是：農(nóng)民得5-10％，集體得25-30％，政府及其機構(gòu)得60-70％?！度嗣袢請蟆放叮恍┪鞑康貐^(qū)的土地補償和安置補助費最高標準為1．8萬元／人(不含青苗和地上附著物補償)，僅相當(dāng)于2002年當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1．5倍。按目前農(nóng)村居民人均生活消費支出計算，只能維持7年左右的生活。按目前城鎮(zhèn)居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。如果把這僅有的補償轉(zhuǎn)化為養(yǎng)老保障基金是不現(xiàn)實的，對于建立養(yǎng)老保障基金也是杯水車薪。因此，國家在今后應(yīng)該提高征地補償，從其中拿出一部分資金作為保障基金。但需要引起注意的是不能僅僅把這筆資金用來為失地農(nóng)民建立保障基金。如果認為誰的土地被征用誰得益的話，這樣又會制造出新的不公平。因此，征用土地的補償應(yīng)該為全體農(nóng)民甚至全體城鄉(xiāng)人民分享。

(三)要使社會養(yǎng)老保障制度順利實施還要做好以下工作

　　1、要盡快建立相應(yīng)的社會保障法律法規(guī)，使農(nóng)民社會養(yǎng)老保障制度得以規(guī)范化。2.提高各級政府和農(nóng)民對農(nóng)民社會養(yǎng)老保障的認識。各級政府要認識到經(jīng)濟發(fā)展是手段，人的生存發(fā)展才是最終目的，因此不能僅僅把經(jīng)濟工作當(dāng)作政府工作的全部。要改變觀念和提高認識，把農(nóng)村社會保障當(dāng)作一項重要工作來抓。各級政府要通過各種方式向農(nóng)民宣傳社會養(yǎng)老保險，使農(nóng)民能主動接受。3.農(nóng)民工社會養(yǎng)老保障應(yīng)與土地轉(zhuǎn)讓相結(jié)合。如果被納入到社會養(yǎng)老保障的農(nóng)民不愿意放棄農(nóng)村的土地，就不利于土地規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)。因此，要對已納入到社會養(yǎng)老保障的農(nóng)民工的土地實現(xiàn)有償轉(zhuǎn)讓，讓純農(nóng)戶對土地進行規(guī)模經(jīng)營。純農(nóng)戶的收入提高了，參加社會養(yǎng)老保障的積極性自然就會提高。4.繼續(xù)倡導(dǎo)和推行家庭養(yǎng)老。建設(shè)全面的小康社會需要二個過程，為農(nóng)民建立社會養(yǎng)老保障制度也不是一蹴而就的。因此，在這一過程中，仍需要家庭養(yǎng)老繼續(xù)發(fā)揮作用，為農(nóng)民提供經(jīng)濟支持、生活照顧和精神慰藉。

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